文\周泽宇

 

一、案情简介

       2019年2月，某综合行政执法中队在巡查过程中发现某别墅排屋小区内原告A某在房屋北侧违法搭建阳光房，巡查人员当时进行口头叫停，告知其不得搭建，此后多次巡查发现其仍在悄悄搭建。

       2019年2月20日，综合行政执法中队向规划局发送调查联系取证函，核实阳光房情况，规划局回函告知该阳光房未办理规划许可证且不可补办，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。

       2019年2月26日，综合行政执法局向原告A某留置送达责令改正通知书，要求A某限期改正。

       2019年3月4日，案涉阳光房被综合行政执法中队强制拆除。

       2021年9月9日，原告A某起诉被告某街道办事处确认被告强制拆除行为违法，平湖市人民法院判决确认强制拆除的程序违法。2019年12月9日，原告A某起诉被告某街道办事处要求恢复原状或赔偿损失。     

 

二、案件争议焦点

（一）原告搭建的阳光房是否属于违法建筑。

      《城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。”

       《浙江省违法建筑处置规定》第三条：“违法建筑是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物。”《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条：“违法建筑主要为下列建筑物、构筑物：（二）未取得相关规划许可证或者未按照相关规划许可证的规定建设的建筑。”《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第五条：“违法建筑是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物。”

       根据上述法律法规及规范性文件规定结合本案来看，原告购买的系经规划建设部门审核核发建设工程规划许可证的商品房，原告自行在购置房屋红线外搭建阳光房需向规划部门申请办理规划许可，未取得规划许可建设的建筑物和构筑物属于违法建筑。

（二）违法建筑应当如何处置。

       《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

       《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款：“未取得建设工程规划许可证进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。第二款规定，有下列行为之一的，应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（四）在已竣工验收的建设工程用地范围内或者利用建设工程擅自新建、搭建建筑物、构筑物的。”

       《浙江省违法建筑处置规定》第九条规定，城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条、第四条规定，未取得相关规划许可证进行建设的，拆除全部建筑；违法建筑的拆除方式主要包括：督促自行拆除；代为拆除；强制拆除。《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第十条，城管执法部门经调查认定城镇违法建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形的，应当作出责令限期拆除决定。

       根据上述法律法规及规范性文件规定结合本案中规划局的回函来看，涉案阳光房属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形的，应当予以拆除。平湖市人民法院之所以判决强制拆除行为违法系因被告在拆除时未按照《行政强制法》及《城乡规划法》的规定，按照上级人民政府的责成意见实施拆除行为，且未按照法定程序进行拆除。

（三）原告要求恢复原状或赔偿损失的请求是否有依据？

       根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，被拆除的房屋系未取得规划许可建造的阳光房，属于违法建筑，违法建筑本身不具备合法权益，故原告主张恢复违法建筑的诉求不具有法律依据，另外被告在拆除过程中妥善拆除，将拆除后物品放置在原告院子里，未对原告的合法权益造成任何损害。

 

三、反面案例（摘自（2018）浙行赔终2号）

     《浙江省违法建筑处置规定》第十八条规定，违法建筑当事人未在强制拆除公告载明的期限内搬离违法建筑内财物的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，并运送他处存放，通知当事人领取。本案中，张长清在涉案建筑物内的机器、模具、原料、螺丝等动产是其合法财产，受法律保护。温州市国土局、龙湾执法局、蒲州街道对涉案建筑物进行拆除时，未对建筑物内财产依法进行处置并保全证据，而是直接拆除建筑物导致相关财产被埋压。对此造成的损失，温州市国土局、龙湾执法局、蒲州街道应当承担赔偿责任。一审法院认为涉案建筑内的模具、原料、螺丝因强拆被埋压不会造成损失，并判决不予赔偿，没有事实和法律根据，本院予以纠正。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，涉案物品被埋压系温州市国土局、龙湾执法局、蒲州街道未依法履行搬离职责所致，应当承担主要责任。张长清在已提前知晓涉案建筑将被拆除的情况下，没有提前搬离涉案建筑物内的物品；在房屋拆除后既未保全证据又未采取措施保护现场减少损失，而是放任埋压物生锈、损坏。故张长清对埋压物的损失亦应当承担部分责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照下列规定处理：应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。因涉案埋压物在挖掘日仍具有市场价值，故涉案埋压物的损失金额应为埋压日评估值648713元与挖掘日评估值279026元之差，共计369687元。本院认为，温州市国土局、龙湾执法局、蒲州街道应对张长清埋压物的损失金额承担80%的责任，即埋压物赔偿金额共计295749.6元。

 

四、办案感悟

       本案中最终针对原告行政赔偿的诉讼虽经法院一审、二审审理后判决驳回原告诉讼请求，但强制拆除程序的违法行为及本人在承办过程中搜索到的类似反面案例仍值得行政机关汲取经验和教训，在本案的审理过程中，法院亦关注到行政机关对阳光房拆除后的物品的如何处置，是否有造成没必要的损失。近年来，行政机关行政诉讼败诉率有所上升，法院判决行政机关败诉大多比较谨慎，败诉案例往往都是从行政法角度出发比较明显的违法行政行为。习近平总书记在党的二十大报告中强调“扎实推进依法行政”，作为政府部门的法律顾问，不仅要熟悉行政实体法和行政诉讼法，也需熟练掌握与服务对象相关的规范性文件，从政府决策合法性审查到行政诉讼矛盾化解，全方位为法治政府建设保驾护航。