文\李建中

       摘要：近年来，随着我国社会经济发展不断转型，高质量发展已成为各地经济发展的必然要求，这其中以科技创新等内核驱动的经济发展载体越来越受到各地政府招商引资的青睐。各类依托高校科研资源，由地方政府与其共建的实验室等科研单位不断涌现。各类创新平台为地方经济高质量发展提供了科创引擎，但由于财政资金的特殊适用要求，在科技成果由单纯的无形资产转化为现实的生产力过程中，仍旧存在转化率不足、转化效率不高、转化通道不畅等问题。本文尝试从国资监管及科技成果转化两个维度，分析国有事业单位科技成果转化的制度困局，并提出政策建议。

       关键词：科技成果转化；国资监管；制度创新

一、引言

       据报道，我国科技成果转化率不足12%，真正实现产业化的还不到6%，而西方发达国家科技成果转化率高达40%-50%。面对科技成果转化率低等问题，近年来，财政部、科技部、教育部和国家知识产权局等多部门分别相继出台了多项鼓励高校、科研院所等科技成果占有单位科技成果转化的相应政策，赋予单位更多自主决定和选择权。其中《促进科技成果转化法》《事业单位国有资产管理暂行办法》的修订，标志着科技成果转化正式进入改革的“深水区”。进入改革的“深水区”，在科技成果转化过程中，势必会暴露和面临更多的困境和障碍，如科技成果占有主体相应的内部政策差异导致部分科技人员开展科技成果转化积极性不高、动力不足、转化认识不够、政策了解不全面等问题。更为关键的是，由于我国诸多的科技成果占有主体为国资性质，例如国有企业、国有事业单位（实验室、医院等）等，科技成果作为国有资产转化，在突出市场化转化作用时难以绕开的国有资产监管机制等问题。这些问题成了现阶段制约科技成果转化有效落地、快速形成现实生产力的关键瓶颈。

       科技成果转化的本质是将“科技成果”作为技术类无形资产在不同的主体之间流动和交易的过程。由于科技成果研发后，其市场优势地位的时效性较短，保密性要求高，故而其需要的是高效、便捷的交易环境。但国有资产处置遵循的核心要义是公开、竞争、保值。基于此，两者价值取向的客观冲突，造成相应国有主体科技成果转化困境。研究现有的国有资产管理规定与科技成果转化制度规范之间的矛盾冲突点，解析国有事业单位科技成果转化的制度困境，并尝试提出相应的破局之法，对于进一步规范国有资产管理、处置，促进科技成果持有者成果转化具有重要的理论价值和现实意义。

       目前学界对科技成果转化问题已进行了一定程度的关注和研究，但这些相关研究主要集中在以国有企业作为转化主体而进行，对于国有事业单位为主体的科技成果转化鲜有涉及。实际上，由于政府招商引资的不断迭代，各地实验室、医院等主体越来越多的承担高精尖领域的研究和突破，已然成为了高精尖技术转化为生产力的主要角色和主体。

二、目前我国国有事业单位科技成果转化的制度规范

       为进一步探明国有事业单位科技转化的困境成因，并对此提出针对性的政策建议，应该首先厘清目前我国国有事业单位科技成果转化的相应制度规范体系。从国家法律、行政法规、部门规章、规范性文件角度予以梳理。相应制度规范来自于聚法网（https://www.jufaanli.com/）。笔者在聚法网键入“事业单位”“科技成果转化”，搜索得到11946篇法律法规、司法解释、部门规章、地方性法规、地方规范性文件等。可以看出，在制度层面，一方面对于事业单位科技成果转化立法、司法、行政部门做了较为广泛的探索和革新；另一方面，也可看出目前对于事业单位科技成果转化的制度规制较多，也较为零散。

（一）国家法律法规层面

       目前我国关于科技成果转化最核心的法律法规分别是：《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015年修订）以及其配套规定《实施中华人民共和国促进科技成果转化若干规定》，《中华人民共和国科学技术进步法》（2021年修订）。

       其中《中华人民共和国促进科技成果转化法》第十六条规定了“科技成果持有者可以通过下列方式进行科技成果转化：（一）自行投资实施转化；（二）向他人转让该科技成果；（三）许可他人使用该科技成果；（四）以该科技成果作为合作条件，与他人共同实施转化；（五）以该科技成果作价投资，折算股份或者出资比例；（六）其他协商确定的方式。”明确了主要的五类科技成果转化方式，其中第六项为2015年修订新增，为科技成果转化的方式予以了虚拟扩充，以进一步适应科技成果转化的效率要求。由于科研人员并不具备相应的科技成果转化经营以及目前大部分的科研机构并未设立独立的科技成果转化部门（OTT），在五类科技成果转化方式中，以转让、许可、作价投资为最主要的转化方式。而其中的“转让”以及“作价投资”涉及到资产转让，若科技成果的持有者为国有事业单位，则需受到国有资产处置“红线”的规制。

       纵观上述纲领性关于科技成果转化的法律法规，其对科技成果转化的主要有益探索为1、将科技成果研发人员的奖励计入当年度本单位的工资总额，也就是说计入所在单位的绩效工资总量，但不受核定的绩效工资总量限制，不作为人力资源社会保障、财政部门核定单位下一年度绩效工资总量的基数，不作为社会保险缴费基数，从而在一定程度上减轻了相关科研工作人员的现实压力。2、从科技成果转化收入中给予科技人员一定的现金奖励或者股权激励。

（二）部门规章层面

       在部门规章层面，规制国有事业单位科技成果转化最为重要的规章系财政部制定的《事业单位国有资产管理暂行办法》（中华人民共和国财政部令第100号）。

       《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中发〔2015〕8号)第(十三)条关于科技成果的使用权、处置权和收益权全部下放给符合条件的项目承担单位的规定，以及《促进科技成果转化法》第十八条规定“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格”，第四十三条规定“国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位，在对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬后，主要用于科学技术研究开发与成果转化等相关工作”。这些规定突破了原《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称原办法)的一些规定，使这些规定对科技成果资产管理可能不适用了。基于此，2019年4月《事业单位国有资产管理暂行办法》迎来了重大修订，其中修订的主要内容体现在对于国有事业单位科技成果转化进一步放开，受到广泛关注。

       但本次修订并未彻底革除国有事业单位科技成果转化的壁垒，仅对于是否需要进行评估环节进行了相应的调整。科技创新及其成果管理是一个系统性过程，局部修改无法满足科技成果转化一线人员对转化效率和国有资产安全管理的需求。

（三）规范性文件角度

       在规范性文件层面，相应文件由于层级较低，无法与上位法冲突，故其相关规定都是在上位法的结构框架内予以细化，具体来说对于对外投资均有较为严苛的管理规定要求。例如《事业单位财务规则(2022)》第四十四条规定，对外投资是指事业单位依法利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。事业单位应当严格控制对外投资。利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定的权限和程序进行。事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。

       《科学事业单位财务制度》第四十九条规定，科学事业单位应当加强无形资产的管理。单位对于无形资产应当按照国家有关规定合理计价，及时入账。第五十条规定，科学事业单位应当严格控制对外投资。利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定的权限和程序进行。科学事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。科学事业单位应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照国家有关规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

三、目前我国国有事业单位科技成果转化面临的困局

1、纯财政国有事业单位设立投资平台公司依据不足

       根据公开信息查询结果，众多的科研类实验室大部分以设立投资平台公司的方式进行科技成果转化，例如北京大学长三角光电科学研究院设立南通未名光电科技有限公司，并以南通未名光电科技有限公司（占股1%）与其他投资主体（例如投资基金等）设立项目公司的方式实现科技成果转化，之江实验室设立之江实验室科技控股有限公司，并以该主体对外设立10家项目公司，乌镇实验室设立浙江乌镇实验室科技发展有限公司。

       但根据《事业单位财务规则(2022)》《科学事业单位财务制度》之规定，科学事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资。若相应的科学事业单位系由地方财政拨款设立，则无法利用该等资金对外设立投资平台公司。进而无法以投资入股方式进行科技成果转化，但就目前来看，投资入股方式能够较大程度地发挥科技成果的现实价值，能够将科研团队与成果转化平台进行利益绑定，有利于科技成果在小试、中试环节进一步适应市场需求。

       若无法进行对外投资，则只能“一买了之”，大大降低了科研团队的研发动力以及科技成果转化的现实效益。

2、国有资产的监管要求导致科研成果转化动力不足

       由于我国对国有资产的管理、处置有着完善的流程控制和监管要求，具体包括国有资产的核查、评估、运作、投资、处置、收益、监督等，从而能够保障国有资产不受随意处理，损害国家及公民权益，最终实现国有资产的保值增值。对于与国有资产处置相关的科技成果转化，由于国资监管的强势要求，造成了相关高校、科技单位对于因履行国有资产处置程序不到位、或其他原因导致投资失败，而面临的“国有资产流失”后果心存顾虑。为了避免产生该等结果，很多高校或者科研单位宁可“不转化”“少转化”，也不敢冒风险。

3、科技成果转化审批流程较长导致科技成果丧失竞争力

       如上所言，现有国有资产管理的监管要求与科技成果转化相关规定存在着一定程度的冲突。由于涉及到国有资产监管，科技成果持有单位或其负责人员在转化时由于考虑到转化收益与自身所承担的决策或其他风险的对比，并不愿意承受国有资产流失风险。另一方面，由于没有成熟可参照、相对风险可控的具体管理办法和操作方式，需要近一年甚至更长时间才能完成审批备案流程，增加了科技成果转化的时间与人力成本，同时也存在着无法完成转化的不确定性。在实务中由于转化过程较长、程序复杂，在较长的一段时间内科技成果无法完成现实转化，可能会造成科技成果一方面被泄密，从而失去市场竞争优势；另一方面合作对象面临层出不穷的类似产品，可能会选择其他科技成果或者转换投资方向，从而在一定程度上降低了科技成果的市场竞争力。

四、国有事业单位科技成果转化的破局想法

  1、以国有资产设立科研事业单位，避免财政直接拨款设立

       由于财政资金的特殊属性，相关规定明确事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资。但对于利用国有资产对外投资的，系有条件的适度允许，只要能够被认为该等对外投资有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定的权限和程序进行，在此情况下是允许进行适度的对外投资的。该点较为根本，解决的是源头的投资款项性质问题，由于科技成果独特的无形价值属性，以其作为对象对外投资，更多的是与融资紧密结合，科技成果转化需要社会资本的不断进入，从而利用科技成果撬动资本聚集，才有条件实现科技成果的最终转化落地。直接投资的方式在现实操作中已越来越少，若连基本的投资平台都无法设立，则后续的有效转化均失去了基本空间。

       但现实中，很多的科研单位已完成了设立，其相应的设备采购、房屋租赁、人员工资等均来自于财政直接拨款，此种情形下，如何进行有效的科技成果转化。笔者认为，其亦需要将财政拨款资金及其结余通过自身的运营将其转化为国有资产，例如通过其他的科技成果转化方式（许可等），收取一定的许可费用，此时许可所得费用已完成了由财政拨款到国有资产的转化，再利用如上机制，在完成可行性分析、履行相应审批程序后对外进行投资。

2、建立国有资产监管容错机制，降低科研人员科技成果转化政策风险

       在国有事业单位科技成果转化改革方面，若无法在法律法规层面予以进一步改革，在地方性法规、地方政府规章层面可制定相应的配套改革举措，此点在国有创投机构实施对外投资、跟投、股权激励等方面已作出了相应的示范。2019年4月，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》，授权国有资本投资、运营公司对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，完善中长期激励机制。授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。这也为国有创投实行市场化薪酬分配制度、开展股权激励、支持核心团队持股等，以激励和留住人才、解决团队成员流失问题，打开了政策空间。

       例如，温州市龙湾区结合当地实际，出台了《龙湾区“以先投后股方式支持科技成果转化”试点实施方案》，明确资金来源、扶持对象、筛选流程、试点方式、管理模式、退出机制，并设立了总规模为2亿元的试点专项资金“流动池”。通过试点改革的股权退出机制逐步收回政府资金或取得额外收益，开拓发挥政府资金持续循环使用的新路，扭转资金额度少的局面，规避一次性奖补的弊端，顺利实现专项资金“水循环”，有效提高了财政资金对科创企业的“硬核”支撑效用。

       在国有事业单位科技成果转化改革中，更应该以包容的态度和求变的决心，建立容错免责机制，具体包括人才激励、容错免责、市场化运作等方面。支持国有事业单位依法合规实施科技成果转化，需要配备专业的科技成果转化人才，建立国有事业单位OTT部门。一直以来，国有事业单位在科技人才、管理人才、转化人才等方面始终面临人才不断流向市场化机构的问题。

3、完善科技成果利益分配，提升科研人员科技成果转化动力

       政府提供保障科技事业单位使用资金，与高校等共同建立实验室等科研单位的宗旨不仅包括支持科研事业单位的日常研发活动，更需要的是促进各类技术创新与革新，并将其应用到经济社会发展的大潮中，高质量驱动社会经济发展。政府对财政性资金形成的科技成果的逐步释放，实质是政府职能向提供公共服务转型的重要表现，政府不应对科技成果转化进行行政干预和参与转化收益分配，而是通过提供研究经费、公共服务，培育技术中介和建设基础设施等措施来促进技术市场的发展。

       目前，我们所看到的大部分的科技成果转化，对科技工作者的技术贡献通过给予现金补偿、股权激励等方式予以体现。但更多的科技工作者并不乐于接受该等方式，而是期望通过知识产权作价入股等方式，与社会资本共同实现科技成果转化。基于此，应建立并完善科技成果转化及分配机制，并允许科技工作者对此进行适度选择，一定程度上保障科研单位与发明人对科技成果转化的权益，若强调国有科研事业单位的优先权，则需要保障发明人的报偿权; 同理，若强调发明人的优先权，就需要保障国有科研事业单位的报偿权。

五、结语

       以党的二十大召开为标志，中国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，中国战略机遇与世界百年未有之大变局激荡共伴，推进和拓展中国式现代化必须增强机遇意识，主动塑造战略机遇。

       目前我国在载人航天、登月工程、深海探测、新能源应用、卫星导航、量子信息、大飞机制造、生物医药等取得重大成果，但也存在基础研究领域较为薄弱，例如芯片“卡脖子”等现实问题。在追求经济高质量发展的当下，科技成果转化落地，形成现实生产力的课题已摆上了各位研究者的案头。当以更大的决心和魄力推进改革往深里走、往实里落。