黄静雅
【内容摘要】本文作者主要对现火热的全过程工程咨询的概念、背景、业态、模式进行梳理，重点对全过程工程咨询涉及的法律文本，从合同主体、服务内容、计价方式、责任分担等法律问题进行探究和分析，并提出自己的观点和看法。
【关键词】全过程工程咨询概念、服务模式、合同范本、服务内容、争议解决
引言
改革开放以来我国建筑业快速发展，但整体仍然大而不强，为提升工程质量安全水平，增强企业核心竞争力，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），明确提出培育全过程工程咨询。
一直以来，建筑单位都是将工程建设项目全过程与工程咨询业务分割开的，建设单位在勘察设计、施工或者竣工结算等阶段分别委托不同的工程咨询企业提供专项咨询服务，但因为工程建设项目各个环节和阶段之间具有衔接性，这种两者分割的模式会给工程建设项目带来很多不利影响。随着建设工程项目日趋复杂化、项目管理走向集成化，碎片化的传统工程咨询服务模式已不能满足建设单位的需求和工程项目的要求，为了解决这一问题，有必要将工程咨询业务贯穿到工程建设项目的全过程，充分发挥全过程工程咨询系统性和连续性的优点，放大工程咨询业务的实效作用，促进建筑行业的健康发展。
目前我国正在大力推广全过程工程咨询，全过程工程咨询将成为工程咨询企业转型升级的重要方向，也将成为建设单位在委托工程咨询业务时的重要考量项。故笔者经过自己的学习和研究，想通过本文探讨一下我国全过程工程咨询中的相关法律问题。
一、全过程工程咨询的概念和起源
（一）全过程工程咨询的概念
住建部在《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》中提出：“全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。”
在实务中，全过程工程咨询的基本服务内容包括：在项目策划、前期可研、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、施工过程管理、竣工验收及运营保修等各个阶段提供咨询或管理服务。
（二）全过程工程咨询的起源
1.全过程工程咨询在国际上的起源和发展
国外工程咨询业从19世纪中叶开始。随着项目规模扩大、技术难度提升以及参与主体增多，工程咨询从专业咨询转向综合咨询，从技术咨询转向战略咨询、管理咨询，全过程工程咨询在市场环境中自发形成。
各国在全过程工程咨询的运作模式上存在一定差异。例如在德国，业主可以和承担全过程工程咨询的联合体签约，业主也可以分别和承担全过程工程咨询的设计企业、项目管理咨询企业签约。又例如在美国，业主根据项目规模、技术复杂度等因素，自主决定是否委托工程咨询企业。一些大规模的、复杂的项目经常采用CM模式（建筑工程管理方式），CM公司承担全过程工程咨询中的大部分工作内容，同时还为业主提供一些管理增值服务。
2.全过程工程咨询在我国的起源和发展
我国工程咨询行业始于20世纪80年代。1992年，我国明确把工程咨询纳入服务业，这标志着我国工程咨询行业的正式确立。
2014年住建部颁发的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住建部令第16号）提出对建筑工程项目实行全过程造价管理。造价咨询作为全过程工程咨询的重要组成部分，最先开始实践“全过程”服务理念。近年来国家和地方颁发多个文件，提出深化项目组织实施方式改革，培育全过程工程咨询。
2017年5月，住建部印发《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）提出开展全过程工程咨询试点，相关省市积极响应，浙江、广东、江苏等地相应出台试点工作通知，对全过程工程咨询的服务内容、企业资质和计费方式都提出了要求。
二、全过程工程咨询的开展形式
（一）由一家工程咨询企业实施
全过程工程咨询可以由建设单位委托一家具有综合能力的工程咨询企业实施。这一工程咨询企业应具备与服务项目相匹配的资质、资格和能力，在具体提供咨询服务过程中，针对依法需要资质但该企业不具备的服务项目，应分包给具备相应资质的企业实施，签订协议并明确双方向建设单位承担连带责任。
（二）由多家具有不同专业特长的工程咨询企业组成联合体实施
全过程工程咨询也可以由建设单位与多家具有招标代理、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的工程咨询企业组成的联合体签订咨询服务合同，委托联合体共同实施全过程工程咨询。组成联合体的各成员单位应签署联合体协议，明确各成员单位向建设单位承担连带责任，并明确牵头单位以及其他成员单位所分别承担的服务内容、权利义务和责任。
三、全过程工程咨询的服务方式
发改委发布的《工程咨询行业管理办法》中规定：“全过程工程咨询采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。”也就是说，我国目前推行的全过程工程咨询，在实务中有多种服务模式。它可以为项目全过程提供咨询或管理服务，也可以仅为项目的若干阶段提供多项专业咨询服务，或为项目的某项专业咨询提供跨阶段的咨询服务。
现阶段全过程工程咨询主要采用“1+N”的服务形式[广东省住房城乡建设厅：《全过程工程咨询服务指引（征求意见稿）》（投资人版）和《全过程工程咨询服务指引（征求意见稿）》（咨询企业版）]：1是项目管理服务，包含项目策划、报建报批、流程管理、施工过程管理等；N是专项咨询服务，包括投资咨询、设计咨询、招标代理、施工监理、造价咨询等。标准的全过程工程咨询应包括项目管理和至少一项专项咨询服务。
四、有关全过程工程咨询的相关法律问题的思考
（一）全过程工程咨询的委托主体
全过程工程咨询是建设单位作为委托主体要求工程咨询企业提供相关咨询和管理服务。项目建设过程中的其他参与主体委托工程咨询企业提供咨询服务，并不属于我国目前推行的全过程工程咨询。
1.从提供咨询服务所覆盖的阶段分析
建设单位即业主才有权委托覆盖建设项目全过程生命周期的工程咨询服务。而其他主体如代建方、总承包商等是受建设单位的委托进行工程项目建设或管理，进而仅能就其受委托范围内的工作要求咨询服务。即使是工程总承包商，也仅是工程项目实施阶段，并不包括项目策划、勘察设计等前期阶段，并不能实现全过程工程咨询。
2.从全过程工程咨询的服务目的分析
全过程工程咨询的价值主要体现在节约投资成本、加快工期进度、提高项目质量、有效规避风险四个方面，其价值核心是建设单位权益的有效维护和工程建设项目效益的整体提升。而其他主体的建设工作或管理工作虽然也关系到工程质量安全，但仅是整个建设项目的一个环节，不能够全面反应建设工程的投资效益，项目的投资收益关键取决于前期策划及后期造价控制。
（二）全过程工程咨询的适用领域
全过程工程咨询作为建筑行业的新兴事物，在现阶段其未必适用于所有工程项目，笔者认为选择适用全过程工程咨询需要从以下两个方面进行分析。
1.从项目资金属性分析
1.1国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的若干意见》（国办发[2017]19号）和住建部《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号）提出：政府投资工程应带头推行全过程工程咨询；鼓励在民用建筑项目中提供全过程工程咨询服务。
1.2发改委和住建部《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）（下称：《指导意见》）提出：政府投资项目和国有企业投资项目带头推行工程建设全过程咨询；鼓励民间投资项目的建设单位选择全过程咨询。《指导意见》增加了“国有企业投资项目”，但如果不计国有资金在建设项目中所占的比重而对所有涉及国有资金的项目都要求实施全过程咨询，会干涉项目投资中市场主体的自由选择权，故笔者认为将其限为“国有资金占控股或者主导地位”的项目比较合理。
所以，政府投资项目以及国有资金占控股或者主导地位的项目必须推行全过程工程咨询。
2.从项目需求分析
建设单位对全过程工程咨询的服务需求是全过程工程咨询市场扩张和企业发展的根本动力。建设单位不可避免会存在项目组织和管理上的缺陷，对比传统模式，全过程工程咨询有着明显优势。当工程咨询企业能为业主带来真正的价值时，建设单位自然会产生全过程工程咨询的需求。
一些不具备工程项目管理能力的建设单位或者专业技术性较强的工程项目，就有赖于委托工程咨询企业提供项目管理服务或者提供专业意见，以确保项目顺利实施。
（三）全过程工程咨询服务企业的资质问题
工程咨询企业承担全过程工程咨询需要取得相应资质和符合相应条件。笔者认为可以从以下几个方面考虑。
1.资质：当前我国对承接全过程工程咨询的企业在资质方面并无明确限制。但当工程咨询企业承担勘察、设计、监理、造价咨询等专业咨询服务时，应具备相应的一项或多项资质。
2.服务能力：承接全过程工程咨询的企业应在组织、管理、经济和技术等方面具备相应的服务能力，一般体现在承办项目的服务情况、行业声誉以及组织机构和管理体系的完备情况。
3.资信要求：可参考《工程咨询行业管理办法》设置的信用评价标准以及信用管理制度，以一定时期内的合同业绩、守法信用记录和专业技术力量为主要指标。
（四）全过程工程咨询的合同体系
自提出培育全过程工程咨询以来，国家主管部门及各省市正在抓紧制定（有些已经形成）可供市场主体参考的全过程工程咨询招标文件或合同示范文本。住建部发布《指导意见》（征求意见稿）的同时，推出了配套的《建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）》；2018年11月23日，浙江省住建厅和市场监管局联合印发《浙江省建设工程咨询服务合同示范文本》；2018年12月14日，江苏省住建厅发布《江苏省全过程工程咨询服务合同示范文本（试行）》以及《江苏省全过程工程咨询服务导则（试行）》。
上述招标文件和合同示范文本可为参与全过程工程咨询的主体参考借鉴，但现有文本也存在诸多问题，例如：文本不统一、合同约定过于简单、服务内容不清、无配套技术标准等，导致参与主体的权益无法保障、风险无法把控。为保障广大市场主体顺利开展全过程工程咨询，相关部门应加紧出台更完善的示范文本。
1.招标文件
全过程工程咨询需要展开招投标，涉及到的招标文件亟待完善。形式上，招标文件存在各地不统一的情况，这种比较混乱的局面应及时得到规制。内容上，招标公告、投标人须知、评标办法和招标文件格式等内容可参照一般的招标文件，但招标文件中的合同主要条款需要统一化和明确化。招标项目的服务内容应采用“1+N”模式，具体服务内容以合同示范文本中的相应条款为准，经列举后供建设单位自由选择。
2.合同示范文本
2.1明确服务内容
工程咨询企业在承接全过程工程咨询时，合同项下服务阶段、范围、内容应当界定清晰，如果服务内容不清，会造成难以衡量服务履行情况，这又直接关系到咨询服务费用的计算和违约责任等问题。
有学者认为合同示范文本应轻量化。合同范本若纳入“N”的具体内容，会使其过于繁杂，容易引起歧义。所以建议合同范本针对的对象仅为“1”，其他“N” 则采用现行专业咨询服务合同范本。
但笔者并不认同该说法，现行专业咨询服务合同范本的简单叠加会使服务内容出现大量重复、权责和职能发生矛盾，才会真正导致歧义和风险的不可控。将“N”纳入合同示范文本，在合同主体部分或附件中列举各项专业咨询服务的具体内容，使服务内容清晰化，以提升全过程工程咨询的实际可操作性。
住建部发布的合同示范文本中关于服务范围的描述为“参照技术标准，签约双方可根据实际情况协商确定本协议书委托的服务范围”。浙江省的合同示范文本约定“工程咨询服务具体服务内容在附录A中明确，包括建设管理和专业咨询服务内容，或另行签订协议补充。对于专业咨询服务，可依据相关专业咨询服务合同示范文本签订专业咨询服务合同作为补充。”江苏省合同示范文本约定“本项目全过程工程咨询范围包括（至少应当包含以下前六项中的三项内容）：项目策划、工程设计、工程监理、招标代理、造价咨询、项目管理、其他”，并在合同第四部分的技术要求中对各专业咨询服务具体内容进行了列举。
所以，国家层面并未对全过程工程咨询服务内容进行明确说明，各地方出台的示范文本也存在很大的差距，作为服务合同示范文本的核心内容，全过程工程咨询提供什么样的服务亟待确定。
2.2配套技术标准
2020年4月，住建部发布《全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》，（下称：《征求意见稿》）指出全过程工程咨询的服务范围“覆盖投资决策和建设实施全过程”，包括“投资决策综合性咨询”、“工程建设全过程咨询”以及“工程专项咨询”。具体分析，“投资决策综合性咨询”包含投资决策咨询和建设条件单项咨询；“工程建设全过程咨询”包含工程勘察设计咨询、工程招标采购咨询和工程监理与施工项目管理服务；“工程专项咨询”包含项目融资咨询、工程造价咨询、信息技术咨询、风险管理咨询、项目后评价咨询、建筑节能与绿色建筑咨询和工程保险咨询。
工程咨询服务技术标准的出台和明确为服务内容的范围提供了参考，也为全过程工程咨询进行切实引导和推进。
但笔者认为《征求意见稿》也存在缺陷。例如其对覆盖建设项目全生命周期的项目管理服务即“1”未提及，只提到“施工项目管理服务”，笔者认为这并不全面。虽然项目管理本身涵盖的内容十分庞杂，且项目管理服务在施工阶段的作用最显著，但盖因其复杂性，更需要在《征求意见稿》中加以明确。我国现推行的全过程工程咨询是涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务，管理与咨询应齐头并行。又例如《征求意见稿》指出：“建设单位既要委托工程监理，又要委托施工项目管理服务的，宜委托一家咨询单位提供工程监理与项目管理一体化服务，避免权责不清或交叉重叠。”但问题并未得到真正解决。在传统模式下，项目管理方、施工单位与工程监理单位形成三方结构，监理对建设工程的质量、造价、进度进行控制。但在全过程工程咨询中，出现工程咨询企业既是管理方、又是监理方的情况下，需要明确其职责以及建立配套监管体制。
（五）全过程工程咨询的计价方式
在实务操作中，全过程工程咨询收费主要采取“1+N”收费模式。其中“N”中各专项服务依据传统收费标准或市场收费惯例执行；考虑到“1”即项目管理服务的复杂性和集成性，采用差额定率累计计费方式更合理。例如广东省的《建设项目全过程工程咨询服务指引（投资人版）》提出：“建议全过程工程咨询服务计费采取“1+N”叠加计费模式，其中“1”对项目工程总概算分档定额计费。”
此外，利用价格机制制定奖励政策，充分调动工程咨询企业投入全过程工程咨询的积极性。例如“工程咨询企业提出合理化建议并节省投资的，建设单位应给予不低于节省投资额50％的奖励。”建立咨询服务节约投资的激励机制，不仅有利于建设单位控制成本，更有助于促进全过程工程咨询行业的健康有序发展。
（六）全过程工程咨询企业的法律责任
工程咨询企业的责任包括法定责任和约定责任。约定责任主要依据合同双方自由约定；法定责任则根据法律法规的直接规定，也通常是企业的最低责任标准。
我国法律法规层面尚未专门针对全过程工程咨询企业这一主体的法律责任进行明确规定，因此全过程工程咨询企业的法定责任应根据其所承担的具体业务内容，参照勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等各专业工程咨询的法律责任认定和处理。
此外，鉴于法定责任的相对缺位，需要全过程工程咨询参与主体在服务合同中约定配套的责任分担和风险分配条款，避免因约定不清导致法律争议或风险。
结语
由于我国目前对于全过程工程咨询的规定均集中在部门规章和相关文件中，而且大多是由发改委和住建部分别制定的，两部委的规定之间还存在冲突和不一致的地方，我国现又在大力推行全过程工程咨询，而律师又是政府和企业的参谋，要为其把好法律之门。为此，笔者想通过本文对全过程工程咨询的概念、业态、模式等进行梳理，并对实践中经常遇到又争议较大的法律问题进行解剖和发表自己的观点，望能给大家一些参考意见。
久久：《全过程工程咨询的前世今生》，网址：https://www.sohu.com/a/218972302_698856
广东省住房城乡建设厅：《全过程工程咨询服务指引（征求意见稿）》（投资人版）和《全过程工程咨询服务指引（征求意见稿）》（咨询企业版）
张百祥：《解读|陕西省发布全过程工程咨询<服务导则>和<合同示范文本>》，建设监理公众号
【参考文献】
1.高宝东：《全过程工程咨询的认知与探索》，《中国工程咨询》，2019年第12期；
2.黄季伸、罗志红、胡冰凌:《我国工程咨询行业40年回顾与展望》，《中国勘察设计》，2018年12月总第68期；
3.燕少霞：《全过程工程咨询的发展与咨询要点分析》，《中国工程咨询》，2018年6月总第149期；
4.李佳恬、尹贻林、尹航：《建设项目全过程工程咨询合同管理研究》，《项目管理技术》，2018年12月第16卷第12期；
5.文飞、申文伟、陈奕虹：《建设项目全过程工程咨询服务合同的法律风险探讨》，《法律经纬》，2019年8月；
