文/冯美芳
【内容摘要】本文作者主要从中共中央提出的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求出发，对行政重大决策的概念和律师参与行政重大决策是法治国家、法治政府和法治社会一体建设的必然性进行阐述，并对律师参与行政重大决策的主要模式、价值进行梳理分析，以及重点研究律师如何更好地服务于行政重大决策，并提出自己的观点和建议供大家参考。
引 言
2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称：“《依法治国决定》”），明确“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”以及明确“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”因此，近年来律师响应党的号召，大力参与政府法律服务，就如我们浙江国傲律师事务所专门成立了“政府和行政法律部门”，现对政府的法律服务工作已成为我们所法律服务的重中之重。
2019年4月20日，国务院又颁布了《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称：“《暂行条例》”），以及中共中央、国务院又印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称：“《法治政府纲要》”）和中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）（以下简称：“《法治社会纲要》”），故作者结合上述决定、条例、纲要和自身在政府法律服务中的经验，想通过本文对律师参与行政重大决策的若干法律问题进行探讨研究，以便希望能对行政机关的行政重大决策和律师对行政重大决策的法律服务有所启迪，尽自己的一点绵薄之力。
关于行政重大决策的概念，目前还没有公认一致的解释和说法，不同的人和机构对此有不同的理解。通常的说法，行政重大决策是指国家行政机关工作人员在处理国家重大的行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统的分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程。
行政重大决策必须坚持和加强党的全面领导，同时遵循科学决策、民主决策、依法决策的原则，并依法接受本级人民代表大会及其常务委员会、上级行政机关和审计机关的监督。
（一）现行法规规定的主要事项
《暂行条例》（国务院令第713号）中规定：本条例所称重大行政决策事项包括：（1）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（2）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（3）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（4）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（5）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。
《暂行条例》颁布后，各地也还纷纷制定了相应的实施办法，如：《江苏省重大行政决策程序实施办法》、《安徽省人民行政重大决策风险评估办法》等，但纵观上述规定，重大行政决策事项的范围与《暂行条例》所规定事项范围基本一致。
综合上述的规定，作者将其归纳为三大类的行政重大决策事项，即：制定类的决策、重大公共建设项目的决策和其他重大事项的决策。
3. 维稳、处置类的其他决策。该类型的决策事项，一般需要需要聘请专业律师团队对其进行全过程的专项法律服务，并由律所出具相应的维稳、处置方案。
（一）从《依法治国决定》中的相关内容来分析
2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《依法治国决定》，该决定主要包括了：建设中国特色社会主义法治体系、加强宪法实施、深入依法行政，加快建设法治政府、司法公正、增加全民法治观念，推进法治社会建设、加强法治队伍的建设及加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
其中在“深入依法行政，加快建设法治政府”中的一个主要内容就是“健全依法决策机制”，并提出了健全依法决策机制的相关措施，如：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”以及明确：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”由此可见，《依法治国决定》中明确，行政机关要积极吸收律师成为政府的法律顾问，同时要保证法律顾问在制定行政重大决策、推进依法行政中发挥积极作用。律师有着丰富的实务经验，尤其可以弥补政府法制机构人员在民商事方面可能存在的不足。
其中在“加强法治队伍的建设”中的一个主要内容就是“加强法律服务队伍的建设”，即提出了“加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。”
由此可见，律师是法律服务队伍中的主要组成部分，律师必须在拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治的前提下，为法治国家、法治政府和法治社会提供法律服务。
中共中央、国务院印发了《法治政府纲要》并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。在该纲要的内容中包括了“推进行政决策科学化、民主化、法治化”和“全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”。
在全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力的措施包括：树立重视法治素养和法治能力的用人导向、加强对政府工作人员的法治教育培训、完善政府工作人员法治能力考查测试制度和注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，其中在注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力中还明确了“注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。”
由此可见，律师在推进行政决策科学化、民主化、法治化和全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力的进程中扮演了一个重要的角色，是其不可或缺的重要组成部分。
中共中央印发了《法治社会纲要》并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。从该纲要的内容来看，已从之前的依法治国、法治政府到法治社会，主要包括了推动全社会增强法治观念、健全社会领域制度规范、加强权利保护和推进社会治理治治化等相关内容。其中在加强权利保护中的健全公众参与重大公共决策机制中明确：“落实法律顾问、公职律师在重大公共决策中发挥积极作用的制度机制。”
由此可见，《法治社会纲要》中对律师提出的又要求是健全公众参与重大公共决策机制，由于律师制度机制比较灵活并深入社会，故在法治社会的建设过程中更加需要律师的积极参与，发挥律师在重大公共决策中的积极作用。
综上所述，法治国家、法治政府和法治社会一体化建设是一个长期的过程，不论在法治国家、法治政府，还是法治社会的建设中，都是需要律师参与法律服务。律师也要积极响应党和国家的号召，以自己过硬的专业知识和实务经验，以满腔的热情投入到法治国家、法治政府和法治社会一体化建设中去。
（一）律师为行政重大决策方案进行合法性审查
律师为行政重大决策方案进行合法性审查是最为常见的模式，也是行政机关通常想到的方式，也是《暂行条例》提出的要求“决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查。”律师进行合法性审查的主要内容为决策事项是否符合法定权限、决策草案的形成是否履行相关法定程序和策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定。
实务中的通常做法，律师先审阅决策草案方和相关资料，并与牵头单位进行沟通，提出相应的法律意见和建议，再由牵头单位进行一定的整改，之后再由牵头单位将优化后的方案提交决策讨论。律师在该阶段对决策草案进行合法性审查，在实践中往往已经太晚，因前期已经过数月或更长的时间，才制定了决策草案，但经律师合法性审查后，若发现路径不通或方案合法性有问题的，再进行沟通和调整方案，通常在时间上已经来不急或非常紧迫。因此，我们在做政府法律顾问时，通常给行政机关灌输复杂事宜需要律师提前介入，才能保证决策草案的合法、合理，提高办事的效力，少走弯路。
律师为行政重大决策事宜提供全过程专项法律服务，是近年来越来越多被采用的一种法律服务模式。
在实务中，该模式通常在重大决策事宜发生的初期或在重大决策草案制定前，行政机关聘请律师事务所为其提供全过程专项法律服务，当然也有在合法性审查过程时发现方案问题非常多，需要再聘请律师事务所为其提供专项法律服务的。根据我们所的实践经验，律师事务所在接受委托后，前期需要了解情况、收集资料，整理相应的法律、法规等规定；中期要听取各方的意见，以及包括进行相应的摸底、调查和沟通，再出具决策的草案；后期就是协调各部门或各方当事人确保方案的通过和执行。
因此，律师为行政重大决策事宜提供全过程专项法律服务对于行政机关来说当然是一种高效、便倢的服务方式，就与工程建设项目中被广为推广的EPC和全过程咨询服务相类似。行政机关在法律服务领域中，也要学会转变观念，学会购买服务，专业的事委托专业的人去做。
律师除提供上述法律服务外，其实在实践中还可提供一些延伸的服务。就比如：类似经验的交流和分享，我们所提供的政府法律服务比较多，尤其是城市综合体项目、ppp项目、区域开发项目的处置和招商引资项目的合作及处置等有着丰富的实践经验，若有行政机关在该方面经验不足的，则我们可以提供很多项目的成功经验予以借鉴，甚至在法律服务中，通常由我们为行政机关提供思路和制作决策方案。另外，我们所还有社会稳定的评估资质，在行政重大决策事宜中也是需要做社会稳定评估的，故我们还可提供这方面的服务。
因此，律师在参与行政重大决策中法律服务的模式有很多，不单单局限于合法性审查，可以探讨和创新的模式也有很多，但目的都是为了更好更快地为行政机关的重大决策服务。
（一）全面掌握行政重大决策事宜的相关内容
律师全程参与行政重大决策事宜，通常在重大决策的前期即由律师介入并提供服务，就如我们所的做法是在介入初期先收集该重大决策事宜的相关资料，并对资料进行归类和梳理，整理出重点和关键的问题，以及收集齐全与此相关的法律规定，甚至对某个行业进行一定的了解和分析。因此，律师全程参与行政重大决策事宜，其所了解和掌握的信息和情况均是全方面的，不像各个行政部分由于分工和职责的不同，了解和掌握的情况往往仅就与此相关的一方的内容，而领导又往往日理万机，没有那么多的时间和精力去了解那么详细的情况，同时术业有专攻，行政机关有时又不一定能抓住法律上的关键点和要害，而律师又适用做这些工作。为此，我们在提供的全过程专项法律服务中，通常牵头部门要求我们律师一起向领导进行沟通和汇报，同时在政府协调会上也经常由我们对工作进行总汇报。因为我们律师不但对情况有全面的了解，而且思路清楚，善于归纳和总结，并能抓住要害，所以很多领导喜欢听我们律师进行汇报。
律师全过程参与行政重大决策事宜，律师的作用就不仅仅是按《暂行条例》被动的对决策草案进行合法性审查，而是主动去策划整个方案，使该方案合法、合理，以及考虑各方的诉求和可能性，并使其能顺利通过。
在实践中，就我们所律师全过程参与的行政重大决策事宜，决策的方案一般由我们律师在对前期的资料收集、梳理的前提下并结合了解、沟通各面的情况，出具相应的决策草案，决策草案出具后再与牵头部门和相关领导进行沟通，经论证基本可行后，再进行会议决策表决。
律师全程参与行政重大决策事宜，可以大大节约时间，提高工作效力。若律师仅提供合法性审查的法律服务，通常在进行决策表决前几天才收到到相应的通知和要求。前期的情况一点都不了解，资料也都没有，规定也要收集查看，故往往要费较长的时间，所以在《暂行条例》第二十六条规定：“送请合法性审查，应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据和履行决策法定程序的说明等。提供的材料不符合要求的，负责合法性审查的部门可以退回，或者要求补充。送请合法性审查，应当保证必要的审查时间，一般不少于7个工作日。”该规定的目的是要保证合法性审查的质量。在实践中，往往重大决策项目都时间非常紧近，行政机关最好今天给你草案，明天就想出具合法性审查的法律意见，但往往事与愿违，因为前期律师未参与，很多资料不全，事实未查清，关键证据也没有，决策草案在法律上路径不通，需要重新补充资料，要调整方案，甚至要重新出具方案的。而在此时，往往与既定的时间已不多，各方压力都很大，陷入于两难之中。若律师全过程参与行政重大决策事宜，因律师提早介入，则完全可以避免此类情形的发生，大大提高行政重大决策程序的效力。
律师全过程参与行政重大决策事宜，可以提高行政机关主要领导人的法律意识。在我们以往服务的经验中，若行政机关领导人第一次接触律师全过程参与行政重大决策事宜，往往开始是抱着试试看的心态，同时对我们律师的信任度也没有那么高，甚至在具体的沟通上也没那么顺畅，有时也会有不同的意见，要进行反反复复的沟通和解释，要让行政机关的领导人理解、认可我们的用意和方案，也是一件不容易的事情。但经过一、两个律师全过程参与行政重大决策事宜之后，往往行政机关领导人都非常认可我们律师提供全过程专项法律服务，同时对律师所能提供的服务范围也大有改观，明白律师不仅仅是打官司的，律师也不仅仅是说NO的，律师也是有很多的办法可以说OK的。另外，行政机关主要领导人的法律意识也是大大予以了提高，明白很多事情是不能仅靠行政命令能解决的，还是要依法、依规地走法律程序予以处理。届时，各方才心服口服，方案也经得起审计、督查等各方的审查和考验。提高行政机关主要领导人的法律意识，也正是习近平法治思想的一部分，也只有行政机关主要领导人的法律意识提高了，才可保证行政决策的科学、民主、合法，也才能带领整个政府部门和社会不断提高法律意识。
由于律师提早介入，全过程参与行政重大决策事宜，则行政机关所做的相关事宜一般都是经过律师审核的，也都是按法律规定的程序和内容来做的，所以行政机关的行政行为对各方的利益主体和社会大众也均是有说服力的，并不是靠行政命令强行推进使各方屈服的。这是一个良性的循环，使行政机关在民众心目中的地位不断提高，同时使民众也明白，做任何事情都要依法办事，不能走极端。久而久之，社会大众的法律意识会不断提高，大家也会养成依法办事的习惯，这也是我们建设法治社会的目的。
（一）行政机关选聘常年法律顾问时需考虑有政府法律服务经验和符合自己其他各种需求的专业律师
现行政机关一般均都聘有常年法律顾问，同时律师也是常年法律顾问的主力军。行政机关在遴选法律顾问时，要选择适合自己需要的律所和律师，不能仅凭最低价中标。我们经常用律师和医生来做比较，医生解决的更多是生理上的病痛，律师解决的更多是法律上的病痛，就比如去找医生进行治疗的时候，要找好的医生、某方面的权威、专家，找律师也一样要找合适自己的律所和律师。在去医院治疗的时候，肯定不能说要找一个最便宜的医生进行治疗，找律师也不能找最便宜的律师也是一样的道理。结合具体的情况，要找适合自己的律所和律师，对于一些简单的事宜，可能找年轻律师处理就可以了，而对于一些疑难、复杂的事宜，则需要找经验丰富、专业的律师来处理。
行政机关选聘常年法律顾问时，需寻找有政府法律服务经验和符合自己其他各种需求的专业律师。我们所在实践中的做法是老、中、青律师相结合，以及由政府法律服务经验和符合行政机关其他各种需求相结合的律师团队组成律师团为行政机关进行法律服务。
虽然行政机关都有自己的法律顾问，但是否能用好法律顾问，那又得另当别论。在实践中，有的行政机关对法律顾问的印象还停留在一年花几万元法律顾问费，律师也没来几趟，人么也都不怎么认识，也是可有可无的；也有行政机关抱怨法律顾问顾而不问，其实作者认为要问而才能顾之，所以，能用好法律顾问的单位不多，当然也有用的非常好的，合作非常深入和愉快的。
作者个人建议，既然行政机关和法律顾问双方签订了常年法律顾问合同，要相互信任，行政机关有事记得要多咨询、听取法律顾问的意见，而法律顾问也要尽自己所能，发挥自己的专业知识和特长服务好顾问单位，当然也尽可能地深入行政机关，加强与顾问单位的了解和沟通，比如通过培训、宣讲等各种方式，让顾问单位提高法律意识，意识到律师的作用，只有双方加强沟通、信任，才能发挥法律顾问的作用，更好地为顾问单位提供优质、高效的法律服务。
（三）行政机关对于复杂的行政重大决策事宜建议在制定方案初期就应聘请专业的律师团队提供专项法律服务
行政机关由于预算经费等原因，不可能所有重大决策事宜都聘请律师团队提供专项法律服务，但作者建议对于一些比较复杂的重大决策事宜在制定方案初期就应聘请相关服务经验的律师团队提供专项法律服务，这样做的好处和价值有很多，在之前的“律师全过程参与行政重大决策事宜的价值”中已予以了详细阐述，不再重复。
保证行政重大决策方案和程序的合法性，这是律师参与重大决策事宜必须要守住的底线，否则就违背了律师的职业操手，但是律师在非诉讼法律服务中，也要学会灵活运用法律，方案是可以变通的，方案也可以有很多种，不是仅仅说NO，要学会寻找在法律上可行的好的路径和通道，这才是一个好的非诉讼律师所必须具备的本领。
律师在行政重大决策中提供专项法律服务，与办理诉讼案件是完全不同的。专项法律服务中，律师不能仅就考虑某一方的利益和需要，律师在考虑问题和出具方案时，要有全局性的眼光和站在一定的高度。律师一方面要考虑合法、合理，另一方面要切实可行，因为只有这样的方案才可能行得通，才可能通过和执行。
律师在行政重大决策中提供专项法律服务，不是单单具有法律专业知识就能胜任的。在行政重大决策事宜的专项法律服务中，经常要协调很多部门和很多利益主体，要他们能认可律师所出具的方案并不是一件容易的事，所以对律师提出了更高的要求，即律师在提供专项法律服务还需具有非常强的综合能力和协调能力，方能保证方案的通过和执行。
对于行政重大决策的程序和要求在《暂行条例》中均有规定，故不是作者写本文的初衷和重点，作者撰写本文主要用意希望能提高行政机关领导人的法律意识，让其了解和知道律师服务于行政重大决策的一些新模式和价值，也可以让律师有更多的机会和舞台服务于行政重大决策事宜。作者虽仅是千千万万法律工作者中的一员，但若人人都从自己能做的事情做起，那也将是一股巨大的力量。这也正是与习近平法治思想的核心要义“要坚持抓住领导干部关键少数”和“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍是全面推进依法治国的组织保障”的体现，即从提高一小部分领导人的法治意识开始到提高全社会的法治意识，这样才能建设好法治国家、法治政府和法治社会。
【参考文献】
1. 李素艳、卢毅：《改革开放以来我国决策体制改革的发展脉络及取得的成就》《理论探讨》2020年第1期；
2. 梅杨：《重大行政决策合法性审查制度的构建》《江西社会科学》2018年第8期；
3. 曾沛：《律师参与政府重大决策的途径研究与思考》《中共四川省委党校学报》2017年第3期；
4. 宋智敏：《从“法律咨询者”到“法治守护者”》《政治与法律》2016年第1期；
5. 马太建：《推进重大决策法治化的价值考量、制度建构的路径选择》《中国司法》，2020年第9期；
6.郝颖钰：《建立行政机关内部重大决策合法审查机制研究》《济南职业学院学报》，2016年第6期。
浙江国傲（长三角一体化示范区）律师事务所
地址：嘉兴市嘉善县晋阳东路818号国开商会大厦1号楼5层西侧
总台电话：0573-84888387
