嘉兴市秀洲区人民检察院  周悦平

    摘要：新时代环境下，检察机关全面开展公益诉讼工作的司法实践，取得了良好的效果，实现了维护公共利益的目的，实现了最佳状态。如何更好的开展公益诉讼工作，拓展新的领域，是我们需要探索的问题。

     关键词：检察机关  公益诉讼  “等”外领域

    

    检察机关公益诉讼制度不仅是我党推进全面依法治国的一项重大改革举措，也是法学理论界研究的重要课题，更是司法实践中全国检察机关不断探索的重要工作模式。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调要拓展公益诉讼案件范围。那么如何将拓展公益诉讼案件范围落到实处，就需要从理论和实践两个方面进行探索。

    一、拓宽现有检察公益诉讼的监督范围

    1、现有法律明确监督范围

    全国人大常委会于2017年6月27日通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条增加一款，作为第二款，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款，人民检察院在履职中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行责任。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

    2、公益诉讼保护凸显成效

    公益诉讼是中国检察机关履行法律职责的新领域，自2017年7月全面推开以来，中国检察机关累计立案公益诉讼案件已超过15万件，得到了党和国家以及社会各界的认可。检察机关提起的公益诉讼案件聚焦公益保护难点，着力提高公益保护质效，全国各级检察机关通过办理公益诉讼案件挽回直接经济损失239亿余元，通过办案督促挽回被毁损的耕地、林地、湿地、草原200余万亩，督促关停违法企业8900余家，有效保护生态环境，还从食品安全、饮用水安全等关系到人民群众切身利益方面入手，认真开展‘保障千家万户舌尖上的安全’专项监督活动，有效保障和改善民生。尤其是在环境保护领域，“绿水青山就是金山银山”的理念被检察机关始终践行着，注重依法行政、助力环境资源领域的综合治理。从2017年7月至2019年9月，全国检察机关共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩，督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨，追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。2018年5月1日，《英烈保护法》保护正式实施，这部法律的实施赋予了检察机关新的职能，除了原有法律规定的范围，还可以对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的职权，将公益诉讼范围从物质领域拓展到精神层面和意识形态领域，奠定了当前公益诉讼范围“4+1”的格局。

    检察机关的办案理念创新，一系列的工作明确发展方向，实实在在维护了社会公共利益，从碧水蓝天到衣食住行，从江河湖海到生态物种，检察机关公益保护的范围让人耳目一新。在实践中，遇到新型“等”外领域案件，检察机关在起诉前都主动与行政机关磋商，或者发出诉前检察建议，督促其主动履职整改，95%的案件都及时得到了解决，从而实现了在诉前维护公益目的的最佳司法状态。检察机关在检察公益诉讼制度案件范围探索和拓展方面，取得了显著的成效。如：2018年5月，浙江省宁波海曙区检察院办理的“骚扰电话公益诉讼案件”。广告推销电话扰民损害了不特定多数人的利益，海曙区检察院针对此种情况成立了专案组，专案组与相关单位配合取证，收集了2000余个骚扰电话号码，查清了通信运营商-营销公司-群呼平台三者之间的利益链，并于2018年7月向宁波市通信管理局发出检察建议。要求该局组织力量对当前“骚然电话”扰民的现实情况、形成原因进行分析研究，采取有效措施加以制止。虽然通信保护没有纳入公益诉讼案件的监督范围，但是，该案例的成功办理最大程度的体现了检察机关维护国家和社会公共利益的法律监督职能，使得不特定人群的公共利益得到了保护，取得了良好的法律效果和社会效果。

    3、拓展公益诉讼“等”外领域

    检察机关在公益诉讼方面的成效，有目共睹。检察机关在着力办好法律明确授权领域的案件的同时，也努力尝试办理问题突出的其他领域的纠纷，为了更好实现行政公益诉讼目的，维护国家和社会公共利益。笔者认为，可以从以下几个方向拓展“等”外领域。

    （1）公共安全领域。例如消防安全隐患，往往被大家忽视。住宅小区的消防通道不仅是进场灭火的“绿色通道”也是着火疏散的“生命通道”。嘉兴市秀洲区人民检察院检察在履职中发现，某小区的消防通道长期会被汽车堵塞，小区人员多，一旦发生火宅，后果不堪设想。为了保障消防通道畅通，保障小区居民的生命、财产安全，检察人员根据《中华人民共和国消防法》、《浙江省消防条例》的规定，向行政机关发出了公益诉讼诉前检察建议，建议他们认真履职，加强监管、切实消除消防安全隐含，防范火灾的发生，保护小区居民人身和财产安全，维护社会公共安全。

    （2）通信保护领域。宁波市海曙区办理的“骚扰电话”治理是对“等”外探索的一次成功实践，几乎每一位适用电话的用户都接到过广告推销，对用户的正常生活和工作产生不同程度的影响，侵犯了公众利益，因为没有有效方法进行约束和监管，“骚扰电话”持续存在。在实践中，由于没有法律明确授权，此种行政公益诉讼案件不易启动监督程序，不仅案件办理无法可依，更重要的是公共利益不能及时得到有效保护，因此，应当将通信保护工作纳入行政公益诉讼的范围。

    （3）互联网领域。杭州市拱墅区检察院作为公益诉讼起诉人，对李某夫妻俩网售不符合食品安全标准的“减肥产品”侵害消费者权益案，依法向杭州互联网法院提起民事公益诉讼，诉请二人共同承担销售价款十倍的惩罚性赔偿，并向社会公众赔礼道歉，得到了法院的支持。维护互联网的安全，也即维护了不特定人的利益，需要法律加以支持，才能得及更好地实施。

    二、坚持办案原则是检察公益诉讼的主要基础     

    探索和拓展行政公益诉讼“等”外领域，需要坚守合法、合理、有效的办案原则，切实保护好社会公共利益，更好地实现为人民服务的理念。  

    1、坚持合法守护的原则

    根据现有法律规定，限赋予给检察机关行政公益诉讼的启动权，在检察机关的监督下，能够有效避免行政机关不作为、乱作为、不完全作为。对检察机关而言，这是一项新的权利，如何运用好这项权利，需要检察机关为之探索。法律对民事、行政公益诉讼作出了原则性的规定，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为检察机关办理民事、行政公益诉讼案件程序提供了基本依据，但总体而言，立法目前仍然处于初级阶段，“等”外领域具体规定尚处于空白状态。“依法治理”最外在的表现就是“有法可依”，行政公益诉讼制度的根本目的在于保护公共利益，然而现今检察机关提起行政公益诉讼“底气”不足，对“等”外领域未作出进一步解释，“法无授权不可为”，作为一项公权力的检察监督权，法律没有明确规定，检察机关在具体监督中往往缺少法律依据。因此，检察机关在办案过程中，更应该稳步推进，合法守护，不能随意扩大解释，如果相关行政机关对诉前检察建议不予采纳、拒绝整改，受到侵害的国家利益、社会公关利益得不到及时有效救济，检察机关向人民法院提起行政公益诉讼，法院基于“法无明文规定”不予受理，彼时，检察机关将陷入尴尬境地，法律监督职能无法发挥。在这样的现实情况下，拓展行政公益诉讼的“等”外领域可能出现窘境，检察机关法律监督的权威性将会受到损害。

    2、坚持审慎稳妥的原则

    检察机关在公益诉讼这条探索之路上，始终坚持 “4+1”格局，把现有的案件范围内的案件办好办精，是当前的首要工作。在抓好这些案件的同时，对等外案件的时间探索要把握稳妥、慎重的态度。作为我国的法律监督机关，始终坚持要以人民为中心，把握手中的权力，更好地运用在为人民服务，为公共利益服务之中。检察机关要勇于担当公益保护的职责，对于法律事实过程中，由于缺少法律监督而导致公共利益受损的情况，要保持审慎稳妥的态度，自身多思考，上级多请示，同行多请教，要坚持双赢、多赢、共赢的理念，充分发挥政治智慧和法律智慧，以人民为中心，保护好公共利益。

    3、恪守司法谦抑的原则

    检察机关开展公益诉讼是党中央作出的重大决策部署，是我国司法体制改革后的重大创新，也是检察机关的新机遇和新挑战。做好公益诉讼检察工作，特别是在拓展公益诉讼范围上，需要从理论指导实践，思想上，首先要认识到检察机关的法律监督是国家治理体系当中监督力量的一种，其次是要考虑政治效果、法律效果和社会效果统一，最后，再理性、全面地思考和探讨公益诉讼的适当范围，找准保护公共利益和和理性是检察权的平衡点。笔者认为，当国家利益或是社会公共利益受到侵害需达到一定程度，检察机关方可提起公益诉讼，尤其在行政公益诉讼中，可以为行政机关自行纠错留有余地。

    三、形成多方合力是检察公益诉讼的重要保障

    2019年，张军检察长在全国检察长会议中要求，做好公益诉讼检察工作，加大工作力度，最高检和省级院要认真总结，把握规律、发现问题、加强指导，与法院和有关行政执法部门进一步加强衔接，完善顶层设计。

    1、多方合作树立双赢多赢共赢理念。

    首先，检察机关要加强与地方党委、政府及其他机构等的沟通联络，在发现问题时，要坚持把协调工作做在前面，分析问题，争取地方党委、政府、行政机关的支持与理解；其次，要注重方式方法，要关注人民群众关心的公共利益受损的问题，通过走访、联席会议、咨询等形式，与相关行政执法部门加强协调配合，在诉前程序、损害认定、介入机制等问题上达成共识，将侵害公益的违法情形遏制在萌芽状态。要进一步明确规则，探索公益诉讼，形成多维度保护合力；第三，检察机关内部也应当建立公益诉讼检察部门与其他业务部门之间的信息共享、工作联动机制，梳理、发现、移送线索，要整体作战、协同发力，将优势得到充分体现；第四，建立起跨部门协作调查机制，与公安机关、税务机关建立联合调查取证机制，跟进监督确保问题整改落实，要求税务机关机关监督涉案企业整改，形成全新的公益保护协作模式。

    2、充分发挥诉前程序作用，建立健全诉前沟通机制。

    目前，行政公益诉讼主要形式还是诉前检察建议，这也是整个公益诉讼至为重要的关键环节，其目的就是在提起行政诉讼之前，先行向有关机关提出检察建议，督促其依法履行职责，为了减少诉讼环节，节约司法资源，提高检察机关办理行政公益诉讼案件的质量和效率，督促行政机关及时纠正违法行使职权或不作为，笔者认为，在发出诉前检察建议之前，应当与相关行政机关做好沟通协调工作，也是为了避免行政机关对诉前检察建议不予采纳、拒绝整改。检察机关和行政机关都是为了更好地维护社会公共利益，保护人民群众的合法权益，双方最终的目的是一致的，诉前检察建议发出前的沟通协商，是为了保证工作更顺利地进行，使检察建议落实到实处，同时也树立行政机关的执法威信，维护行政机关的执法形象。各地检察机关可以根据当地实际情况，建立行政执法与提起公益诉讼衔接平台，规范完善公益诉讼办案方式，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构职能体系。

    3、全面加强公益诉讼队伍建设。

    公益诉讼工作的全面铺开，也是给公益诉讼队伍建设和人才培养提出了新的要求。首先，公益诉讼作为检察机关一项新业务，检察人员边办案、边学习，在办案中逐步了解行政机关执法权限的行使，这种学习方式在一定程度上无法做到全面、透彻的了解行政执法权。因此，检察人员在拓展公益诉讼案件范围及办理具体案件过程中，既要加强对实体法律问题的研究，又要主意对监督理由、检察介入方式的研究。作为检察办案人员要努力提升业务素质，加大业务培训度，注重案例教学。在规范拓展类案件办理的同时，及时总结提炼，形成典型案例，填补公益诉讼立法“等”字留下的法律空间。其次，目前技术力量的薄弱导致调查取证困难重重。特别是在办理环保、食药领域公益诉讼案件时，涉及一些专门性知识，可以探索从与相关行政机关积极配合，或是聘请具备专门知识的人，与检察人员共同办案，提供相关领域专业知识咨询，相互配合，为公益诉讼服务。“等”外领域公益诉讼案件的拓展，无疑给检察办案人员和检察技术人员提供了更大的发展和学习的空间。

    总之，检察机关的公益诉讼制度是一项新的制度，“等”外领域的拓展，需要法律的保障。在维护公共利益的探索之路上，始终坚持法治思维和法治方式来促进国家治理体系和治理能力现代化的完善。检察公益诉讼要在实践中要不断创新，不断探索，拓展办案范围、建强专业队伍，更好地推进检察公益诉讼工作的深入发展。