浙江省嘉兴市人大法制委员会 罗建明

    在党的十九大召开之后，笔者本着“学懂弄通做实”的原则，原原本本地学习了党的十九大报告的原文，特别是有关“坚持全面依法治国”的论述。笔者就其中“科学立法、民主立法、依法立法”的内容谈点体会。

    一、科学立法、民主立法、依法立法之间的关系
    笔者认为：科学立法是立法工作的终极目标；民主立法是立法工作的实现途径；依法立法是立法工作的有效保障。科学立法、民主立法、依法立法分别体现为“合理”“合意”“合法”。立法就是将自然法通过合意的途径表述为实在法，将自然法精神有机地融入到实在法之中。

党的十九大报告中提出的“科学立法、民主立法、依法立法”论断体现了新时代我国社会主义法治的实际。主要有如下理由：一是从用语演进看，科学一词发生了变化。首次出现科学立法这一提法是在2007年10月党的十七大报告中的“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。将科学立法、民主立法并列提出，关注的是把科学立法作为立法的一种手段和途径，其目的是完善中国特色社会主义法律体系，实现“有法可依”的旧十六字方针；虽然2000年立法法第六条也规定“科学合理地规定公民法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力和责任”，然而，科学这个词更侧重于立法过程的一种方法、手段和途径。二是从报告体系看，这三者所要表达的含义是不同层次的。科学立法除了表达立法的手段、方法、途径之外，更重要的是，这是新时代立法工作的终极目标。随着中国特色社会主义法律体系的形成，立法工作的目标也由“有法可依”转为“科学立法”。党的十九大报告在“坚持全面依法治国”部分提出“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会主义法治新十六字方针。可知，正如旧十六字方针中的“有法可依”是当初的目标一样，科学立法也不仅仅是单纯的立法手段、立法方法、立法途径，更是新时代立法工作的终极目标。三是从逻辑关系上看，科学立法、民主立法、依法立法三者不是简单的并列关系，而是递进关系。党的十九大报告在提出新十六字方针，随即就立法工作提出了“科学立法、民主立法、依法立法”的新举措。立法法第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”，由此可知，民主立法只是实现科学立法的重要途径。而依法立法则是为实现科学立法、防止恣意破坏民主立法程序提供最后保障。

    二、科学立法、民主立法、依法立法的基本内涵
    马克思认为，立法者不是在创造法律，不是在发明法律，而是表述法律。就是用有意识的实在法将精神层面的内在规律表现出来。《道德经》开篇也提出“道可道，非常道”。都说明了立法活动是对社会规律的把握，并制定无限接近、反映符合社会规律的规范的过程。

    科学立法有两个基本特征。一方面从内在上看，立法应当体现法的自性。可概括为三个符合：即符合社会发展规律和法自身的运行规律；符合自然法的公平正义标准；符合维护统治秩序的需要。法的自性不能完全用文字表述的，但文字可以无限接近、反映法的自性，这也是立法的最高追求，而法的自性也是会随时代的变迁而变化。比如，当今立法的目标就转化为调整人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分之间的矛盾和社会关系。另一方面从外在上看，法律规范应当和谐统一。也可概括为三个符合：即符合权利与义务、权力与责任的划分、设定标准；符合成熟管用的立法技术规范；符合可执行的外在形式标准。  外在性标准更侧重于立法的方法技术。

    立法是为了人民,依靠人民,使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。

    实现党的意志、人民当家作主和依法治国的有机统一是立法机关的重要使命。良法的检验标准之一是是否顺应广大人民的意愿,维护广大人民的根本利益。实现民主立法有两个特征：一是内容的利民性。在处理关系群众切身利益的教育、医疗、社会保障、收入分配、环境保护、食品安全等问题上,尽可能让人民群众分享改革发展的成果。二是过程的参与性。必须坚持人民在立法中的主体地位,贯彻党的群众路线,通过各种途径使立法更好地集中民智、汇集民意,体现人民的利益和需求。为人民群众进一步参与维护社会公平正义做好制度安排。

    在所立之法无法接近自然法，无法反映、揭示社会规律，且不能反映人民群众的根本利益，无法让人民群众参与立法的制度安排时，便需要既有的实在法来作为立法的保障。

    立法权法定是法治的前提，只有来源于法律的立法权，才可能制定出合法的法律。依法立法的法律依据主要有两方面。一方面，宪法第一百条，地方组织法第七条、第四十三条规定了地方人大及其常委会的立法职权，解决了立法主体资格的依法立法问题；立法法第三条、第四条为立法主体遵循的立法原则、法定权限和程序提供了法律依据。另一方面，立法法第五章“适用与备案审查”、有关实体法则为立法的内容提供了法律依据。综上，依法立法主要包含五方面的内容：一是立法的精神和原则要遵循宪法法律。二是立法的主体资格要依法有据，防止自我授权。三是立法的权限范围要得之于法律。四是立法要遵循法定程序。五是要对立法进行合法性审查，维护国家法制统一。

    三、实现科学立法、民主立法、依法立法的路径

    一是学习党的十九大精神，提高对科学立法、民主立法、依法立法的认识。认真学习党的十九大精神，理解我国处于新时代下社会主要矛盾的新变化、新内涵，把握这一时期法律关系的新特征、新规律，以之为“五位一体”“四个全面”提供法治保障。这就是新时代科学立法的最高目标。党的十九大报告提出要坚持以人民为中心，必须坚持人民主体地位，体现在经济社会各个环节。反映在立法上就是，在程序上，实现民主立法，让最广大的群众参与立法；在实体上，要体现广大人民群众的根本利益。依法立法作为立法的保障，为实现“新十六字方针”的总目标，对于开辟全面推进依法治国的理论和实践新境界具有重要意义。

    二是学习法理和立法技术，提高立法水平。继承和创新本国传统法律，挖掘有助于现代法制的元素与内容，将传统文化中的精要转化为现代法律的规则、公理、原则、术语、概念，并融入到现代法之中，成为现代法律的有机组成部分。学习近现代法理学知识，合理运用立法技术，移植国外(域外)法律，并使之本土化，为构建人类命运共同体，引领国际新秩序提供法治环境。加强对民风民俗、社会习惯等现实生活经验的总结，使法律更接地气、更具有代表性和可操作性。

    三是优化立法程序，确保程序正义。完善优化立法程序，健全立法立项制度、审议意见采纳标准制度、审议评估机制，适时建立草案实时审核制度、辩论制度、重要核心条款逐条表决制度等。通过程序正义来保障实质正义。

    四是加强备案审查，确保国家法制统一。从“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查”的高度，充分认识备案审查工作的重要性。继续加强备案审查制度和能力建设，不断加大审查纠错工作力度，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。确保国家法制的统一。

 作者单位：浙江省嘉兴市人大法制委员会

刊于2018年3月25日《嘉兴日报》第三版)