李建中

    摘要：近年来，随着我国经济文化等各个领域的快速发展，在人们的生活不断改善的同时，各种各样的社会问题也不断出现，公安机关行政执法作为应对此类问题的重要力量之一，其执法的广度和力度也变得越来越广泛和深入。与此同时由于警力与社会需求不相匹配、执法人员自身素质不足等原因导致了选择性执法的产生，虽然其在一定程度上打击了行政违法行为，但是也带来了较大的负面作用。笔者从选择性执法的概念、特征、作用阐述着手，分析了我国公安机关在行政领域选择性执法存在自由裁量权行使不当，在适用实体法律规范及履行执法程序等方面存在问题，提出了完善相关法律法规，做到公安机关有法可依，促进公安机关和人员合理使用自由裁量权，加强各个领域对公安机关行政执法的监督，加强公安机关自身建设，培养执法人员专业素养等完善措施。

    关键词：公安机关； 行政领域； 选择性执法

    一、选择性执法概述 

    （一）选择性执法的概念

选择性执法，又称为歧视性执法，是指执法者基于某种因素的考量,对某一特定区域内的违法行为，有选择地片面执行而非全面执法。^[1]在警察裁量权行使中，其重要表现形式就是选择性执法。

    （二）选择性执法的特点

    1、具有一定的选择性

    这一特点主要是指执法主体在执法之前，确定执法的对象、执法时间、空间（地点）可以由其自身在一定程度上进行选择和决定。当然这种选择性也要受到一定环境、一定的政治因素影响的。比如，当某一地区某一类行政违法案件高发时，当地公安机关可能会在违法案件多发地区在一段时期内采取诸如重点整治、专项整治之类的措施。

    2、具有较大的隐蔽性

    由于行政性违法案件不同于刑事案件等社会危害较大的犯罪性质的行为，再加上其常常具有突发性，执法人员在面对此类案件时往往要由自己决定对其处罚。这使得它具有较大的隐蔽性。

    3、与自由裁量权的行使密切相关

    公安机关的选择性执法在很大程度上与自由裁量权密切相关，甚至可以说自由裁量权是公安机关的选择性执法产生的基础。在选择性执法实务中，公安机关对自由裁量权的行使得当与否关系到选择性能否会产生积极作用。

    二、公安机关在行政领域选择性执法问题及其原因

    （一）公安机关在行政领域选择性执法存在的问题

    1、对自由裁量权的不当行使

    在执法办案活动中，办案民警往往受到主观因素的影响，甚至有一些趋利避害的心理，在案件处理过程中，可能会出现一些对不同对象的同一性质危害程度相同的违法行为作出不同处理，这种选择性执法将严重影响到了行政案件的公平处理。

    2、公安执法人员自身素质不足

    在公安行政执法活动中，由于公安队伍人员素质参差不齐，相差较大。存在着有部分办案民警特权思想严重，执法活动随意性大，执法尺度不一。另外社会舆论对选择性执法的看法，也对传统的规范方案提出了挑战。

    （二）行政领域选择性执法存在问题的原因

    1、警力和社会需求不相匹配

    在现代社会中，行政违法性案件不断增加，使得各个国家都不同程度的面临警力的缺乏，光从警察数量上看，通过最新的数据对比，2016年份各个国家警察与该国人口的比例统计显示，中国的缺口最大：美国为3.25‰，俄罗斯为8.46‰，德国为3.16‰，法国为3.98‰，韩国为3.65‰，而中国仅为1.3‰。在这些国家中，中国目前正处在社会的巨大变革之中，社会经济的快速发展也给社会治安带来了更大的挑战。加之民警工作的性质，其面临的压力大小不言而喻。“公安民警由于其工作性质特殊,具有持续性、突然性,不确定性和不可离岗性” ^[2] ，每天工作时数平均达到12小时以上，有时为了侦破一个案子, 连续几个昼夜无法休息。人民公安报网站在2015年7月1日至27日对1022名民警加班情况进行随机调查, 结果显示,有3.46%的民警每天加班都在三小时以上。国家工作人员每人每年除去节假日约240个工作日, 而公安民警由于其工作性质的原因，平均工作时间在400个工作日以上。很多人认为民警伤亡的最大威胁来自于处理各种突发事件而面临的各式危险。但数据和事实告诉我们,日常长期超负荷的工作才是民警伤亡的最大威胁。“以2010年至2015年为例，因劳累过度而在工作中猝死的警员人数达到1029人，达牺牲警员总数的47%。“过劳死”的警察平均年龄仅有45岁” ^[3]。警力不足、警务活动的不断上升成为了一个不可调和的矛盾，选择性执法逐渐成为了很多警察的艰难选择。

    2.自由裁量权的不当使用

    选择性执法常常与执法主体行使自由裁量权有关，在执法办案活动中，执法民警往往受到主观因素的影响，不当使用自由裁量权，在案件处理过程中，可能会出现一些对不同对象的同一性质危害程度相同的违法行为作出不同处理。

    在日常执法活动中，“依法执法”是行政执法领域中最基本的工作指导方针和行为准则。行政执法权作为公权力的一种必须受到严格的限制和监督。因此，从理论上说，警察执法活动必须完全“依法”行事。然而，从警察的执法实践来看，并不尽然。在执法实践中，警察机关和警察个体却拥有较大的自由裁量权。这点是让笔者比较困惑的，行政执法权不应该严格受到限制和约束吗？为何还会存在如此的自由裁量权？究其原因，笔者认为：一方面是由警察的职业特点所决定的。由于警察机构和警察个体在警务活动中需要经常纠正一些不当行为，而不当行为的种类方方面面，层出不穷，法律并无可能穷尽所有的社会不当行为。另一方面是由警察组织自身固有的亚文化所决定的。

    3、成文法本身所存在的局限性及滞后性

    我国是成文法国家，成文法具有较为明确和可被知晓、执行的特点，但成文法所要调整的社会关系、社会实践具有多变性的特点。这就造成了法律局限和滞后性性与社会关系、社会实践多变、不确定性之间的矛盾。正是由于法律的局限性与社会实践的具体性、多变性的矛盾，法律不可能与社会实践完全契合，这就给予了执法者一定的自由裁量权，从而导致了选择性执法的产生。

    三、公安机关在行政领域选择性执法的完善措施

    选择性执法是出于维护秩序的功能需要来考虑警察行政执法的相关问题，就必须对公安机关的功能有所认识。公安机关作为执行法律的一线机关，担负着维护社会稳定秩序的重要职责。正如公安部所强调的，“各级公安机关特别是领导同志要从政治的、全局的、战略的高度，深刻认识信息化条件下维护社会稳定工作面临的前所未有的挑战，增强责任感和紧迫感，积极探索与社会公众沟通、增进理解的新途径新办法，切实提高公安机关社会管理服务的能力和水平，确保社会稳定”^{[ 5]}。这一职责决定了在警察行使职权过程中，对秩序的考量可能会多于对机械适用法律的考量，这就成为选择性执法重要的内在驱动力。需要注意的是，虽然法律内含有秩序的价值，但在现实中，遵守法律未必与维护秩序直接相关。这主要源于法律效果与社会效果的持久性冲突。社会效果与正义的社会评价相关，正义的社会评价有时与正义的法律评价不尽相同，“法体现正义，但并不是所有的社会正义都体现在法律当中，正义存在于多媒体之中” ^[10]。从这一角度，法律手段之外的其他执法方式可能会产生更好的效果。这就要求警察在行使职权时，不但要考虑法律要求，还要对执法行为的社会效果进行评价，选择性地适用能够产生更好社会效果的其他方式 。

    （一）完善相关法律法规，做到公安机关有法可依

    行政执法的权利性质决定着在制度上要强化法律对公权力的制约，不受法律制约的权力，必然导致腐败，要防止滥用权力和腐败现象的产生，就必须以法律来约束权力。加强法律对权力的约束，“把权力放入制度的笼子”，真正把公安机关行使权力的活动，都纳入法制化的轨道, 使公安机关的行政执法活动能合法、准确、及时、适度。

    目前，我国已经基本上建立起了一套较为完备的公安机关行为规范法律体系，其中就包括行政执法领域的法律法制规范，如由公安部编纂的第一部大型实用法律专用工具书——《中华人民共和国警察法律全书(规章及规范性文件卷)》。然而，由于我国特殊国情以及法治传统较为薄弱，再加上相关法律法规还有待进一步完善，使得公安机关在行政执法中仍然会经常遇到法律规定较为模糊，甚至是相互冲突。其问题主要由以下几点：第一，部分公安行政执法权力的设置不合法，违反了法律保留、法律优先原则。在权力设置方面存在的问题主要在于公安行政强制行为上，包括劳动教养、收容教育、强制戒毒等一般强制措施措施、部分即时强制手段以及公安行政强制执行制度；第二，部分公安行政执法权力的程序设置存在缺陷。这一方面的缺陷主要体现为没有全面确立公安行政执法的相关程序制度，缺少全面的程序制约与保障。因此，法律上的完善，成为了公安机关在行政领域能否正确行使权力重中之重。针对以上两点，笔者认为应当采取以下措施：

    1、对现行的公安行政强制权进行重新梳理、设置

    如针对目前劳动教养制度存在的诸多缺陷，笔者建议取消劳动教养制度，建立一种新型的违法行为矫治制度，“明确适用对象，改变单纯限制人身自由的方法，充分发挥社区的监督、帮教作用。对于收容教育、强制戒毒措施，应当明确适用对象及适用规则，增强可操作性，减少裁量权，确保公安行政相对人的人身权免受不合理的限制。

    2、完善公安行政执法程序

    如前所述，公安行政执法权具有很大的自由裁量性，依照依法行政的要求，必须对自由裁量权的行使进行严格的限制。除了从实体方面进行限制外，还必须通过设立相应的程序规则进行限制。目前，我国法律规范对公安行政执法程序作了一些规定，但与全意义上的正当程序原则的要求还有很大差距。因此，为了充分发挥程序对权力的控制和制约功能，保护公安行政执法相对人的合法权利，必须通过立法完善公安行政执法程序。首先应当完善听证制度和完善听证程序。行政听证为公众参与公安行政执法行为的实施提供了有效渠道，它充分体现了民主和人民主权原则。建立行政听证制度的最根本的目的就是赋予公民的参与权，从行政立法和行政执法这两个方面为公民政治参与途径的畅通提供法律保障。同时，行政听证也是对行政机关行使权力随意性的障碍和限制。同时，健全听证主持人独立性保障制度。由于行政听证制度具有准司法的属性，主持人在一定程度上要有中立性与公正性等特征，这就使得人们特别关注听证过程中听证主持人的身份问题。主持人地位的独立能够赢得公众对听证程序公正性的信心，因此就要求主持人必须相对具有一定的中立性。其次，完善公安行政执法告知制度。目前，我国对公安行政处罚、公安行政许可等行政执法行为都规定了告知制度，但在强制措施、强制执行等方面还缺少告知的具体规定。因此，为了保障当事人的知情权，应当在行政强制法或其他单行公安行政法规中全面规定告知制度。

    （二）促进公安机关和执法人员合理使用自由裁量权

    基于上述分析，以及实践表明：自由裁量行为在警察行政执法活动中仍占主要地位，对警察的行政执法活动产生较大的影响。因此，正确地认识警察自由裁量行为的特点，从而制定积极有效的管理措施来保证警察自由裁量权的正确行使便成为了现代警察行政管理的重要课题。其核心是促进自由裁量权的合理使用。对此，笔者认为，作为行政执法权的享有者和执行者，警察机关和警员个人，在任何情况下都必须首先以严格执法为要求和标准。只有当面对情况极为特殊的场合时，才可以适度地行使自由裁量权、作出合理的决策。也就是“依法行政、严格执法为前提，自由裁量为例外”，我们要特别谨慎地使用警察自由裁量权。“对于警察机关与个人，无论是执行常规任务还是特殊使命，其分散化的特点使得对自由裁量权的控制异常困难。这常常会导致自由裁量权的滥用，并难以被除了警察个人之外的其他机构和个人发现，从而给警务工作造成损害”^[10]。只有使警察机关和警察个人的警务行为始终处于有效的监督控制之下，才能更有利于培养公安机关良好的依法执法氛围。

    （三）加强各个领域对公安机关行政执法的监督

    现代法治社会、法治政府的重要内容之一就是各公权力之间的互相制衡和约束，特别是针对涉及公民基本权利的执法活动，更是如此。这也是实行依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。现代社会资讯发达，自媒体发展迅猛，社会公众对公安机关行政执法行为进行必要的监督，可以有效防止公安机关执法权力的滥用，增大公安机关执法活动的透明度，强化依法行政的自觉性”。包括自媒体、公众监督、部门监督等一系列各领域的监督和约束，能够使权力在阳光下运行，从而更好地维护社会和公民的权益，推动我国的法治建设。

    （四）加强公安机关自身建设，培养执法人员专业素养

    对公安机关和公安工作而言, 只有拥有和保持强大的竞争力, 才能为国家安全和社会安定提供强大保护力。而要保持这种竞争力的核心是把公安队伍建设成为以现代科学技术为武装的高素质警力集合体。就民警个体而言, 不同个体在综合素质上的差异性, 将决定其对工作的胜任度及通过所创造的社会价值形成对社会的贡献率和回报率。“据联合国教文组织的统计分析: 在同等条件下, 不同文化水平的人劳动生产率提高的程度相差很大。小学文化水平仅能提高43%，中学文化水平能提高 108%，而大学文化水平则能提高300%，其三者劳动生产率提高程度之比约为1: 1.5: 6 ”。由此可见，不同个体间素质上的差异性, 直接导致其对社会服务、贡献、回报率的倍数递增或大幅度递减的明显差距。因此,素质具有影响人的生存力和创造力的客观现实作用。同时，素质本身在其稳定性和可靠性之外，还具有可塑性。这一特性，一方面反映了素质本身不是一成不变的，是符合客观事物发展的规律的；另一方面也表明每个人都拥有经过主观努力不断提升自身素质的均等条件，若放松主观努力也导致自身素质停滞不前，甚至有降低的可能。

 

结语

    公安机关在行政领域的选择性执法是当前我国行政执法中较为普遍存在的现象，其虽然通过“运动式执法”、“专项整治”等执法形式，在一定程度上缓解了我国现阶段警力和社会需求之间的矛盾，但其所带来的消极影响也日益严重，虽然在学术界，对选择性执法及其利弊的认识、选择性执法是否应当完全杜绝，存在一定的争议，但学者们普遍认为应当进一步完善相关法律法规、合理规制公安机关的行政执法行为。笔者认为，在当前无法完全禁止选择性执法的形势下，除采取上述措施外，应当进一步加强对公安机关自由裁量权的管理，同时积极鼓励社会力量尤其是舆论媒体对公安机关行政执法的监督；另外公安机关也应当认识到加强自身建设，积极提高执法人员素质的重要性。只有通过这一系列措施，才能最大限度的减少公安机关在行政领域选择性执法产生的诸多问题和弊端。

 

 

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