羁押必要性检察审查制度分析

浙江省台州市黄岩区人民检察院 郭升

 

摘  要：我国刑事诉讼中的审前羁押不是一个独立强制措施，而是刑事拘留和逮捕的附带性状态。目前我国的审前羁押普遍存在高比率的现象,“构罪即捕、一押到底”已经成为我国刑事诉讼程序中的常态。如此给社会带来许多负面影响。因此，十分有必要且迫切建立独立完善的司法审查机制以保障犯罪嫌疑人、被告人审前不被滥用羁押、超期羁押的权利, 避免可以不羁押而仍然羁押的现象；建立一套行之有效的权利救济机制, 充分发挥检察机关的监督职责。在将逮捕必要性审查机制作为第一道防线的同时, 将捕后羁押必要性审查机制作为第二道补救防线, 放宽适用取保候审, 以确保犯罪嫌疑人、被告人审前权利的实现, 维护司法公正，实现社会和谐。

关键词：羁押必要性、审前羁押、检察审查、审查制度

 

引言

我国刑事诉讼法中规定的强制措施有五种，其中拘留和逮捕是剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由最严厉的两种。我们当下所说的刑事羁押是作为拘留、逮捕强制措施的附带性后果而存在的，其目的在于防止犯罪嫌疑人妨碍刑事诉讼程序顺利进行及发生再次危害社会的危险性，这种羁押状态就是审前羁押，也叫未决羁押。正是因为羁押的严厉性，当犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性不复存在时，理应转变强制措施，解除羁押状态。在司法实践中，拘留由侦查机关单方面决定和执行，加上检察机关审查逮捕的七天时限，实际时限可长达三十七日；一旦批准逮捕，羁押状态就可以一直持续到二审程序终结。因此，我国的逮捕制度不是名副其实的“逮捕”制度，而是一种羁押制度。审前高羁押率，“构罪即捕、一押到底”的惯例，已严重影响了我国的司法形象。因此，强化对审前羁押的必要性审查和犯罪嫌疑人的权利救济已经刻不容缓。

一、逮捕羁押的现状

我国刑事诉讼中的羁押是与刑事拘留、逮捕为一体的，是拘留、逮捕的执行方式与继续后果，就刑事犯罪案件而言，刑事拘留后不报请逮捕的案件占的比例很低。

无论是官方统计还是专家学者的大量实证调研都表明，滥用羁押、超期羁押、久押不决等问题至少在我国近三十年内都非常严重。根据《中国法律年鉴》数据显示，自1997年修改后的刑事诉讼法实施以来的十年里,我国刑事犯罪羁押候审率超过90%。另据统计，1998年至2010年上半年，在羁押决定阶段，我国刑事案件批捕率平均达到90.21％（追捕数除外），每年批准逮捕90余万人，而在2002至2008年全部起诉案件中被法院宣告无罪、免除刑罚、宣告缓刑、判处拘役、判处管制和单处附加刑的平均比率是34.45％。2007年至2009年，约1.2％的捕后犯罪嫌疑人被作出不起诉处理，捕后被法院判处三年以下轻刑或免刑的平均为56％，判处徒刑缓刑以下轻刑或者免刑的约为21％。我国处理刑事案件的常规模式是犯罪嫌疑人、被告人在羁押状态下接受侦查以及等候审判。这一现象长期不为公检法三机关所重视。高轻刑率直接反映出我国司法实践中羁押率过高的现状，也对我国刑事案件高羁押率的正当性提出严厉拷问：是否真的有必要？我国的刑事司法政策包含宽严相济政策，该政策对轻微刑事案件处理上有指导作用：能从宽处理的要从宽，可捕可不捕的不捕, 能不诉的不诉, 能不判实刑的不判实刑。宽严相济政策是无罪推定原则在我国的发展运用。因此，在判处三年以下徒刑等轻刑罚的人中应该充分体现宽严相济政策。而在司法实践中法院在审判轻微刑事案件时，“业经逮捕”已经成为犯罪嫌疑人、被告人被判处实刑的重要原因, 甚至有的案件以此为由，不得不高判刑、判重刑, 以此来避免“超羁押期”的问题，这无疑是掩耳盗铃，羁押问题并不能更不应该靠加重对犯罪嫌疑人、被告人的刑罚来实现。

有权力就要有制衡。羁押因其本身具有剥夺犯罪嫌疑人人身自由的严厉性，必须要从权力行使的角度对其加以严格控制，在权力行使过程中对其加以全程监督。因此树立合法羁押观念, 从化解社会矛盾、刑事和解的角度做好司法工作，建立对审前羁押必要性进行审查的制度，是解决上述现实问题的可行途径。

二、国外羁押必要性审查制度参考

在域外大部分国家和地区，羁押是一个独立于逮捕制度之外的强制措施，根据无罪推定原则，犯罪嫌疑人、被告人在未进行审判之前除例外情形不应提前承担监禁刑的惩罚。如法国《刑事诉讼法》第 137 条的规定：“在预审阶段，应当假定犯罪嫌疑人无罪，一般来说，应使犯罪嫌疑人处于自由状态”。联合国《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定：“等候审判的人被置于羁押状态下不应当是一般的原则，但可规定在释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出庭审判,并在必要时报到听候执行判决”。联合国人权事务委员会在关于该条规定明确指出：“审前羁押应是一种例外，并尽可能的短暂”。这些规定都表明审前羁押只能是例外，而非常态，犯罪嫌疑人、被告人在被法院判决之前不应被长时间地剥夺人身自由。

同时，在国外法律体系中，这种羁押的例外情形（即审前羁押、未决羁押）有严格的司法审查机制和司法救济机制：（一）羁押理由限定严格。限定在是否有碍刑事侦查、刑事诉讼程序进行和再犯罪上，并以可能判处三年以上有期徒刑的重罪为主；（二）以法院为审查主体。任何形式的关押都必须由法官签发逮捕令和羁押令，紧急抓捕除外；（三）羁押期限短，普遍在4个月以内；（四）当事人能够参与审查程序。英、美、法等国设立控辩双方参加的听审程序，德、日、台设立法官书面审查和口头讯问相结合的方式；（五）权利救济机制发达。被羁押人不服羁押决定可以要求复审和申诉；（六）保释社会化管理配套措施完善，羁押比例控制严格，域外审前羁押阶段犯罪嫌疑人、被告人的羁押率均控制在20%以内，包括我国港、澳、台地区。国外普遍采取的保释制度既在保障羁押人的人权上具有优势, 又可以有效解决高羁押率问题。保释制度在贯彻无罪推定原则、降低羁押率等方面具有不可替代的重要作用。

三、羁押必要性审查的主体归属

羁押必要性审查主体的争论实质上是司法审查权的争论，从多方面角度考察，在我国构建以检察机关为主体的羁押必要性审查模式即是现实的，也是可能的。

首先，我国实行全国人民代表大会权力体系下的“一府两院”模式，“一府两院”向全国人民代表大会负责。在这种模式下，法院不具备违宪审查等司法审查权，国外以法官为主体的羁押必要性审查模式显然不能照搬照套到我国来运用。

其次，检察机关的法律监督机关地位决定了羁押必要性审查的合法性与合理性。我国检察机关是法律监督机关，在司法监督权独立的情形下能够做到不受行政机关、社会团体和个人的干涉，独立行使职权，切实发挥监督制约作用。维护法律统一正确实施和社会公平正义正是检察机关的根本宗旨和价值追求。

再次，检察机关各部门的职权配置中的侦查监督科、公诉科、驻监所监察科都能中立、客观审查羁押必要性。审查逮捕、审查羁押是对侦查活动、羁押执行活动的监督，这种监督属性决定了由法律监督机关行使的合理性。

最后，假如由法院作为羁押必要性审查与监督的主体只能带来法官对案件的预断以及对错捕案件的难以纠正。因为我国不同于国外，国内不具有独立于审判法官的预审法官或治安法官制度。检察机关理应成为羁押必要性审查的主体，一方面不与《刑事诉讼法》冲突，检察机关与审判机关在事实证据方面的证明标准是相同的，即都是“事实清楚、证据确实充分”，这就要求检察机关严把证据标准；另一方面又符合我国国情，大量已经建立健全的制度和机制保证了检察机关在羁押必要性审查上能够更加中立、客观。

四、羁押必要性审查的程序构建

依照羁押过程划分，羁押分为决定羁押、继续羁押和解除羁押三个阶段。我们可以在羁押决定阶段和执行阶段分别进行审查，按照羁押阶段性可以把羁押必要性审查机制分成逮捕必要性审查（侦监审查）、捕后羁押必要性审查起诉环节（公诉审查）及捕后羁押必要性审查执行环节（监所审查）。

（一）羁押必要性审查的逮捕环节（侦监审查）

在我国，逮捕必然导致羁押。羁押是决定逮捕后的附带性后果，是限制其人身自由最严厉的一种刑事强制措施。在决定羁押阶段，羁押必要性审查实际上就是逮捕必要性审查，审查批准逮捕程序也主要发挥着审查羁押必要性的诉讼功能。因此，要充分把握好逮捕必要性原则，在审查时充分衡量犯罪嫌疑人的基本人权保障。

《刑事诉讼法》第六十条规定了逮捕的三个条件：“对有证据证明犯罪事实（证据条件），可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人（刑罚条件），采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的（必要性条件），应即依法逮捕。”这三个条件应当是相互结合递进关系, 它们共同决定刑事案件的犯罪嫌疑人是否适用逮捕。但是在实践操作中这三个条件被简化为了只考虑证据条件，而对必要性条件则较少考虑（刑罚条件因其自身较容易把控，一般也较少考虑）。虽然检察机关在《审查批准逮捕意见书》里要考虑到必要性审查，但是《审查批准逮捕意见书》仅作为内卷材料，而检察机关在对外的《批准逮捕决定书》里只写明构成何罪，只停留在定罪阶段，而没有充分考虑到量刑情节，也就没有充分考虑逮捕的必要性条件。批准逮捕的审查就停留在了“构罪审查”，其结果就导致了“构罪即捕”，使逮捕必要性审查这一有效控制不当逮捕和羁押的防线被人为地放开了。

这是逮捕粗放适用的一个技术原因，还有一个主要原因导致了逮捕必要性审查的放宽，那就是“重惩治、轻教育”、“重绩效、轻人权”的执法思想。在这种思想下的公检法三机关的绩效考核体系都对高逮捕率持正面评价。公安机关的拘留转捕率、捕后起诉率，检察机关的诉后有罪判决率是公检两机关考核干警工作业绩的重要指标。绩效考核成为了单位评先评奖、个人职务晋升的重要标准。

借此新《刑事诉讼法》即将施行的契机，如何对逮捕必要性审查进行改革显得尤为重要和紧迫。逮捕必要性审查的主体显然是人民检察院侦查监督科，因为审查批准逮捕本身就是侦查监督科的职能，在审查批准逮捕的同时，加强必要性审查，即符合我国司法国情，又能有效节省司法资源。

结合国内外既存逮捕必要性审查制度及专家学者建议，基本程序可以在以下几方面进行改革，具体而言：1.检察机关在受理批准逮捕案件时，要求侦查机关随卷移送证明犯罪嫌疑人有逮捕必要性的证据材料，并且单独罗列证据，以必要性为条件进行审查。2.告知犯罪嫌疑人及其近亲属有证明无逮捕必要性的权利。3.采取书面审查加讯问听取方式。审查侦辩双方提交的羁押有无必要性的书面意见和证据。4.侦查机关提请延长侦查羁押期限的，重点审查延长羁押期限的必要性。5. 设立犯罪嫌疑人复议程序，建立犯罪嫌疑人不服逮捕决定及延长羁押期限决定的司法救济渠道。6. 以列举方式对“社会危险性”予以明确，凡不具有这些条件的, 一般应视为不至于发生社会危险性, 适用取保候审的措施, 不采取逮捕方式。7. 建立取保候审制度的程序化、公开化原则, 在取保候审中贯彻无罪推定原则。

（二）捕后羁押必要性审查的审查起诉环节（公诉审查）

刑事羁押是为了保障刑事诉讼程序的顺利进行，防止犯罪嫌疑人、被告人妨碍诉讼及再次危害社会。人民检察院公诉部门履行审查起诉职能，依法惩治犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，所以公诉部门有权利和义务对捕后羁押必要性进行审查，对不具备羁押必要性的犯罪嫌疑人、被告人转变强制措施，合理合法地维护其人生权利。

建立捕后羁押必要性的公诉审查机制有着积极的现实意义：一方面有利于分化共同犯罪嫌疑人。对共同犯罪嫌疑人恰当运用捕后羁押必要性审查机制，可以促使从犯、胁从犯为争取解除羁押而积极交代自己的犯罪事实，检举揭发他人罪行，协助司法机关调查取证。另一方面有利于节约司法资源，降低诉讼成本。对没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人可以依法及时解除羁押，有效缓解看守所与财政压力。

因此，在捕后羁押必要性的公诉审查阶段，公诉部门在审查案件事实是否清楚、案件定性是否准确、证据是否确实充分、是否有必要移送起诉等传统审查内容之外，还应该对犯罪嫌疑人有无继续羁押的必要性进行专门的审查，对没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人适时解除羁押。

捕后羁押必要性审查机制的公诉审查的基本程序可以有这么几点：1.案件受理后，主动告知犯罪嫌疑人及其家属、律师有提请检察机关对其进行羁押必要性审查的权利。2.检察机关公诉部门应当充分听取侦辩双方意见，采用书面审查与讯问听取相结合的审查方式。3.对轻微刑事案件犯罪嫌疑人羁押必要性进行全面审查，对主观恶性小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪，且有自首、认罪态度好等法定、酌定从轻情节，捕后有明显悔罪表现、积极赔偿、取得被害人谅解、解除羁押不具备社会危险性、有证据证明不认为可能判处徒刑以上刑罚以及对确患有严重疾病、生活不能自理的犯罪嫌疑人要及时有效的做出解除羁押决定。4.继续羁押必要性审查机制除了要与宽严相济的刑事政策、刑事和解制度、未成年人保护规定等结合起来之外，还要与轻微刑事案件快速办理机制、案件办理时限、案件管理机制有机结合起来。5.规范工作程序。首先，案件承办人就个案启动审查机制，必要时可以与原逮捕部门沟通，听取逮捕理由。接下来，公诉部门负责人应当对有无继续羁押必要进行严格审查，并提出处理意见。最后由检察长或者检委会决定是否变更强制措施。

（三）捕后羁押必要性审查的执行环节（监所审查）

在检察机关的职能分配中，监所检察部门均在看守所设有驻监所检察室，其职责范围就是监督看守所的监管秩序和保障在押人员的合法权利。现有法律中关于犯罪嫌疑人、被告人权利的规定不少，但是有效的救济措施却十分缺乏，“一押到底”的现象十分普遍。而犯罪嫌疑人、被告人从拘留到二审生效这段时间里都处于驻监所检察室的监督范围内。驻监所检察室在日常工作中能够更加容易和准确地发现羁押过程暴露出的问题，对犯罪嫌疑人、被告人是否具有继续羁押必要性也最有话语权，其作为审查继续羁押必要性的执行环节审查的主体也最为中立与客观，并且监所检察还有不受各个诉讼环节的制约的优势。因此，监所检察理应成为捕后羁押必要性审查的执行环节的主体。

监所检察室作为专为保护在押人员权利的部门, 应当将这项贯穿于整个审前程序的羁押必要性审查工作纳入驻监所检察室的职能范围。

捕后羁押必要性审查的监所审查，建议采取以下具体做法：1.建立评估体系。该评估体系应尽可能详实, 作为是否羁押的参考条件。可通过《在押人员继续羁押必要性评估表》之类的表格对每个在押人员的具体案情、羁押时限、悔罪态度等方面进行个性化考评，并且建立数据库，建立动态管理、定期评估机制。同时要反复论证表格及评估体系的科学性。2.坚持人权保障。更强调对被羁押人权益的保护，坚决纠正超期羁押、久押不决等违法现象。3.强调部门协作。将不予继续羁押评估报告提请不同诉讼阶段的办案机关或部门共同探讨决定是否解除羁押。4.赋予监所检察部门变更强制措施的提请检察建议权。检察建议以口头建议为主，书面建议为辅，监所检察部门提请检察建议，然后由分管检察长发出检察建议，复杂案件可以提交检委会讨论决定。如确定变更强制措施的，监所检察部门还应当与羁押执行部门做好沟通工作，确定强制措施变更日期；如果羁押执行部门不同意关于变更强制措施的检察建议，驻监所检察官应及时要求羁押执行部门出具不同意变更强制措施的书面说明，再根据该说明结合实际案情做出是否发送纠正违法通知书的决定。5. 规范审查流程。对审查期限、审查方式做严格规范，坚决把好对在押人员审前司法救济的最后一道关卡。6.赋予在押人员提起审查建议权。“无权利则无救济”。司法实践中, 当在押人员认为羁押理由及羁押必要性已经不存在时,可以自行提出变更强制措施的申请。检察机关应当受理，并及时有效地做出答复。7. 完善律师介入机制。建立律师介入机制,律师往往能了解案件里隐藏的其他社会问题，全面了解案外因果,可以帮助司法机关更好地把握羁押必要性要件。

五、结语

在我国现行司法体制与职权配置下，构建羁押必要性审查的检察模式有其实然性与应然性，通过逮捕必要性的侦监审查、捕后羁押必要性的公诉审查以及捕后羁押必要性的监所审查三个审查机制，将会有效限制和减少刑事羁押率，及时地保障在押人员的不被滥用羁押、超期羁押。而羁押必要性审查制度的构建，必须要求政法干警端正羁押必要性审查的重要性的执法理念,真正理解和把握必要性要件,重塑羁押强制措施的法律制度。此外，随着刑事羁押制度的深入改革，宽严相济的刑事政策的深入贯彻，羁押必要性审查制度必将发挥更加重要的作用，而非羁押性强制措施制度的建立健全以及配套措施的全面完善也会推动落实司法救济，维护司法公正，实现社会和谐。

 

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