小额贷款公司的法律监管分析

                  浙江国傲律师事务所  张国伟

【内容摘要】随着08年5月4日银监会和央行《关于小额贷款公司试点的指导意见》的发布，小额贷款公司作为一种新兴的微型金融机构在我国发展迅速，但在这之中也反映出我国对小额贷款公司监管方面的立法上不足。以致不断完善小额贷款公司在准入、运行、退出等方面的监管制度意义重大。本文从小额贷款公司的法律地位着手，明确其运行的合法性；其次通过近年来小额贷款公司试点中反映出来的情况，来提出具有一定意义的小额贷款公司在法律监管方面的制度规制，为我国小额贷款公司在法律监管制度的建立和完善提供借鉴。

【关键词】 小额贷款公司   法律地位  法律监管

 

引言

小额贷款公司在我国作为一种新兴的微型金融机构发展迅速，随着08年5月4日银监会和央行《关于小额贷款公司试点的指导意见》的发布，浙江等省市纷纷开展试点，这标志着我国小额贷款公司的起步，将使得我国民间资本以小额贷款公司的形式得以合法化、地上化，民间信贷的种种问题也将以小额贷款公司为突破口得到解决。

长期以来，中小企业的融资难问题在我国的经济发展过程中存在，2008年世界金融危机以来，这种现象尤为突出，中小企业出现了“倒闭潮”，主要原因是成本升高、亏损加大、以及资金链断裂。有分析认为 “融资难一直是困扰中小企业发展的大问题，自去年以来，在原材料价格上涨、劳动力成本上升，人民币升值等多重因素交叉作用下，中小企业的生存状态堪忧，提到融资渠道，我们能够了解到的有很多，例如银行贷款、I P O、私募股权投资、风险投资等等，然而“ 高门槛、长等待” 使得这些渠道对许多中小企业来说只能是“ 望梅止渴”。资金链断裂已经成为很多中小企业，尤其是中小民营企业的梦魇。^[1]这种情况导致的结果是一方面中小企业无力面对危机，无法进行产业升级结构调整，大面积出现倒闭，另一方面，从需求面滋生了民间金融、地下金融的繁衍与发展。

由于中小企业的还款能力较差，商业银行常常将它们拒之门外，而且长期以来不曾改变，特别在金融危机的影响下，银根紧缩的状况导致中小企业越难以从银行贷款，如此形成恶性循环，中小企业的发展受到抑制，无法应对危机，无从发展。因此，小额贷款公司的试点也承担了这项职能，小额贷款公司的发起，目的是解决中小企业融资难的问题， 可谓占尽天时地利人和。^[2]小额贷款公司可以促进金融市场竞争，深化金融体制改革，提高资金配置效率，解决当前资金供求矛盾。当前银行贷款“垒大户”的现象非常普遍，特别是面对信贷紧缩政策，各金融机构只要不突破紧缩政策所要求的规模上限，就会尽可能的把贷款向大客户倾斜。这造成了一些中小企业、农村地区缺乏资金，生产发生困难。通过积极引导民间资本进行“输血”，可以改善上述问题，提高金融体系配置资金的效率。

但我国小额贷款公司尚处在试点阶段，其中法律监管制度更是处于谨慎地尝试阶段。笔者通过分析小额贷款公司的法律地位，对我国小额贷款公司法律监管制度提出一些浅见：

一、       小额贷款公司的法律地位

小额贷款公司在我国尚属新型的机构，2005年5月开始，中国人民银行就在川、黔、晋、陕、蒙五省区启动小额信贷机构试点，而小额贷款公司试点的初衷是解决农民特别是贫困地区农民融资难的问题，探索民间资金进入金融领域的新路子。其经营原则是为在农村的自然人和微小企业提供小额度的贷款服务。2005年12月27日，山西平遥晋源泰和日升隆小额贷款有限公司挂牌成立。在经营一年后，小额信贷公司遵循商业化的运作模式，平均贷款利率为20％左右，运转良好，公司基本都实现自负盈亏，实现了经营的可持续性发展。[3]

从时间上看，由于人行的试点并未得到银监会的认可，因此其实际上并未在金融监管部门获得合法金融身份。随着《中国银行业监督管理委员会与中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》出台，小额贷款公司的试点也就有了进一步规范的政策依据，这也是在对小额贷款公司发展艰难探索之后的全面“开闸”。[4]尽管小额贷款公司的试点推进积极，但是小额贷款公司在法律地位上的界定上仍然谨慎。银监会发的【2008】23号《中国银行业监督管理委员会 中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》中指出“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。”从中可以看出指导意见中对小额贷款公司的定位是企业法人，属于《公司法》调整的范畴，然而小额贷款公司所从事的却是金融型服务，仅仅依靠《公司法》以及相关政策调整难度较大。

所谓金融机构是指专门从事货币信用活动的中介组织。《重庆市人民政府关于印发重庆市推进小额贷款公司试点指导意见的通知》中就指出“小额贷款公司作为不吸收公众存款、可经营贷款业务的新型机构，是我国旨在改善农村金融服务而进行的重要金融体制创新。在我市试点设立小额贷款公司，有利于规范民间借贷行为，维护我市金融市场正常秩序；有利于充分调动社会各种资源，活跃我市金融市场；有利于加强对我市三农和中小企业的信贷支持，推动我市城乡统筹发展；有利于我市完善多层次金融服务体系，推进长江上游地区金融中心建设。”因此无论从小额贷款公司的业务运营来看，还是从它的意义上分析，它应当是属于金融机构的范畴。更有学者认为“小额贷款公司从设立，到运营，到监管，全程模式更多地是以标准金融机构为样板，除了规模较小等形似特征之外，几乎找不到任何民间金融的神似内核”[5]因此，笔者认为小额贷款公司应当属于非银行业金融机构。

同时浙江省于2009年5月31日颁布的《浙江省人民政府办公厅关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》。其中明确为小额贷款公司定性：“小额贷款公司是以服务‘三农’和小企业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织。各地政府、各有关部门在小额贷款公司办理工商登记、税收征缴、土地房产抵押及动产和其他权利抵押、财务监督等相关事务时，应参照银行业金融机构对待。”笔者认为，小额贷款公司虽然没有取得金融许可证，但小额贷款公司本身是具有金融职能的，所以应该将其定位为属于不能吸收公众存款，发放贷款等金融职能的金融企业，与其他金融机构类似的机构。

二、我国小额贷款公司的法律监管

小额贷款公司法律地位定为属于不能吸收公众存款，发放贷款等金融职能的金融企业，与其他金融机构类似的机构。

（一）小额贷款公司的监督主体

根据【2008】23号《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》要求可由省政府指定省金融办或相关机构负责试点，负责对小额贷款公司的监督管理，并承担试点失败可能出现的风险处置损失的情况下方可开展小额贷款公司的试点工作。而在试点过程中，试点的7个小额贷款公司都是在工商行政管理部门进行登记，领取工商营业执照，而没有“金融业务许可证”。目前这些公司由当地政府试点工作领导小组、人民银行县级支行和工商行政管理部门履行监管职责，银行业监督管理部门没有参与履行监督职责。[6]然而我们知道国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理工作。也就是说银监会的监管范围是银行业金融机构及其业务活动。银监会的监管对象为两类，一是银行业金融机构，二是非银行业金融机构。经上分析可知小额贷款公司作为一种非银行业金融机构，其业务的监管主体应该是中国银行业监督管理委员会。

浙江省于2009年7月29日出台了《浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法》，其中有：“工商部门现场监管，人民银行、银监会非现场监管。”由多部门进行监管有其严密性的特点，然而，这样的现象存在着监管推诿的可能性，效果很难期待。

综上所述，小额贷款公司在试点过程中的法律地位尚需要清晰，从其业务性质以及机构分类来看，它属于不能吸收公众存款，发放贷款等金融职能的金融企业，与其他金融机构类似，笔者认为其运营监管的主体应当是中国银行业监督管理委员会。

（二）小额贷款公司的准入与退出监管

浙江省金融办副主任盛益军表示。此前， 央行官员们曾在多种场合表示， 小额贷款公司是引导民间金融逐步走向规范的现实选择， 可为民间金融“ 正名”。浙江省首家小额贷款公司海宁宏达小额贷款股份有限公司，据《财经》记者了解，并无民间金融资本介入。浙江省2008年7月发布的试点办法规定，小额贷款公司主发起人应当是管理规范、信用优良、实力雄厚的当地民营骨干企业，净资产为5000 万元( 欠发达县域2000 万元) 以上且资产负债率不高于70% ，近三年连续盈利且三年净利润累计总额在1500 万元(欠发达县域600万元) 以上。主发起人在当地政府的组织指导下， 确定小额贷款公司的其他股东。此后， 温州市公布的试点暂行办法更进一步， 要求主发起人应当是工商信用管理A A A 级企业， 经济发展较好的地区设立的小额贷款公司注册资本也要争取达到2 亿元。温州中小企业促进会会长周德文认为，这些规定使大型民营企业都去申请设立小额贷款公司，民间金融资本没法通过审核，只能期望央行能够尽快推出《放贷人条例》，给民间金融一个合法化的路径。[7]

从以上论述可以看出，我国小额贷款公司的试点从上至下的文件精神上所反映出来的是一种谨慎的态度，对于在小额贷款公司的主体准入上做了较为严格的限制，由于民间金融自身所具备的大而散的自然特性，将主体资格限制为民营骨干企业，是无法完成小额贷款公司引导民间金融规范化道路的职能的，对于大部分民间金融来说，这样的规定只是 “徒有虚名”，有碍小额贷款公司的原始职责履行。

因此，从这点上来说，应该进一步放开主体资格的限制，真正吸引一部分民间资金进入轨道，引导民间资本有序地向正规金融靠拢。要避免为了小额贷款公司的运行、资金上的绝对性过多限制主体资格的现象，影响小额贷款公司的职能发挥。

从以上几点考虑，笔者认为需要在试点过程中进一步放开对各股东之间的准入资格审查，而加强对小额贷款公司的退出监管，营造出一种可以吸纳一定量的真正的民间流动金融的环境，也不放松对民间金融退出小额贷款公司的监管。

（三）小额贷款公司的运行监管

1.    存款业务的运行监管主体的方式

笔者认为，在对民间金融的态度上从压制性政策往疏导性上改变固然需要谨慎，有些高压线固然不能触及，但是对于吸引民间金融往正规金融上流动，不能纯粹地将投机性民间资金完全纳入到金融机构的运行方式中来，在税收上、发起人上仍应放开一定的条件，使得小额贷款公司试点发挥一定的疏导民间金融的作用，与打压并重，促使民间金融正常有序发展。

鉴于小额贷款公司试点以来，屡屡遭遇资金方面的瓶颈，很多学者建议放开小额贷款公司的存款业务。名经济学家茅于轼日前在参加北京大学与花旗银行合办的“青年金融家领导力”夏令营时主张，应放开小额贷款公司的存款业务,并且成立行业协会,实行两级监管体制。他表示 ,在中国 ,小额贷款还处于微利状态 ,如果没有低成本的资金来源 ,行业将难以实现盈利。很多地方做了低息小额贷款的试验,结果都失败了。建议小额贷款低息的人,虽然在道德上占据了优势,但却是典型的为了穷人说话却害了穷人。可以根据每个公司的实际情况 ,在经营达到一定时间后,从中挑选优质企业,允许其开展存款业务；发挥民间监管组织的作用 ,成立行业协会,由银监会来监管行业协会而非直接面向小额贷款公司。而且 ,社区组织是最好的农村监管机构 ,让社区发挥一定的监管作用,是成本最低的监管方法。[8]当然，其中贷款公司的存款业务,存款人的权益能否得到完全的保障，民间监管组织能发挥什么样的作用，实在还是让人有点担忧。所以，作为小额贷款公司试点，笔者建议还是进行几个试点进行尝试，发挥监管主体的作用，具备可行性。

2.    适当放宽企业贷款的上限的监管

    从小额贷款公司的试点情况来看，一些业内人士认为，小额贷款公司的放款上限很难解决目前的企业资金需求，50万元贷款上限太少， 只能算是“解渴”， 远远解决不了为企业“输血”的问题。[9]因为长期以来，中小企业的融资难问题在我国的经济发展过程中存在，2008年世界金融危机以来，这种现象尤为突出，然而放开限度又会导致风险加大等问题。在浙江台州，有一家小额贷款公司，深入基层，逐步积累，将当地中小企业情况摸透，甚至包括企业公司老板及家人的花钱习惯，对贷款人的还款能力做到心中有数。企业来贷款，公司清楚地知道哪家能够发放贷款，哪家尚需考虑。就连世界银行都对其赞赏有加。[10]所以在这些特殊情况之下，笔者建议可以适当放宽企业贷款的上限，并加强一定的跟踪监管，流程调查等。

3.    考虑调整负债率等金融手段，放宽资金的充足监管

小额贷款公司还需要只贷无负债的情况，更进一步加剧了小额贷款公司的资金紧张，成为资金瓶颈的一个重要部分。有经济学者认为“发放贷款的资金全部为资本金，因此从资产负债表上看，它的运作存在明显的财务资源浪费。小额贷款公司不是银行牌照，不允许吸收公众存款是正确的，但是不让负债就有点极端。展初期要进行审慎监管，因为：（1）作为一家准金融机构，其负责人的成长、中层的成长、商业模式的形成、内控制度的形成尤其是风险管理技术的形成是需要一个过程的，尤其是没有金融机构参股时，需要的过程会更长。（2） 我国县域的一些投资者，其资本金的概念还需要加强。（监管者的成长也需要一个过程）（3）美国对这类不吸收存款的放贷公司的监管属于非审慎监管，比如其没有净资产负债比率的要求，他们认为这是金融市场可以解决的，这是一个成熟的金融市场体系现在的做法，我国不可简单套用，因为小额贷款公司不是金融机构，但是又不同于一般工商企业，可以说是“准金融机构” ，我们此类机构发展需要一个渐进的过程，初期需要一定的规范, 我们可以对其进行审慎监管。’ 发达市场经济国家一些存款类金融机构的资本充足率都达16% ，美国一些不吸收存款的放贷机构也非常保守，净资产负债率也就 400%左右，处于发展中的我国应该更加审慎为宜。[11]当然它也有一定的前提：（1）是资金的足额到位，禁止抽逃，对资本账户进行严格监管。（2）既然调整了负债率就不允许开展吸储的业务（3）可以放开批发性资金来源，杜绝转型为乡镇银行的现象，进行审慎监管。

4.    小额贷款公司的转型监管

然而，从现时的反应情况来看，小额贷款公司的试点，舆论普遍认为其前景黯淡，以温州为例，温州的企业家普遍不看好这种形式的小额贷款公司，但在温州市政府公布《操作规程》后的一周内，一些区县政府领导的办公桌上堆满了民企上交的申报材料。事实上，争先恐后争夺试点名额的民营企业家们，更多地只是为了赢得这个壳资源。温州市公布的《操作规程》中提到，对于合规经营、无不良信用记录的小额贷款公司，将按有关规定向银监部门推荐改制为村镇银行。虽然上述文件并未就具体的转制条件和时间，做进一步说明，但村镇银行这一前景对于温州民营企业家来说，已经具有足够的吸引力。周德文说，创办村镇银行，通常意味着拿到了进军金融业的入场券，这是无数温州民企的梦想。[12]从这些情况中，我们可以看出村镇银行牌照才是这些企业的真正想要得到的，也就是说，小额贷款公司的试点只是一个桥梁，是民间金融进入正式金融的跳板，这些企业争取小额贷款公司的试点名额的目的也只不过是向往更有吸引力的村镇银行而已。

因此，笔者认为，这是与小额贷款公司试点的目的相悖的，十分不利于小额贷款公司的发展壮大，小额贷款公司的试点不应该成为某种机构的前身。如上分析，可以看出，在小额贷款试点中要么加入可以存储的机制，反之，则不应该将经营多年有盈利可能的小额贷款公司颁发乡镇银行执照。

三、结语

小额贷款公司的出现，使得我国民间资本得以合法化、地上化，民间信贷的种种问题也以小额贷款公司为突破口得到解决。但作为一个新兴的微型金融机构，我国在其监管方面的立法上不足也十分明显，因此不断完善小额贷款公司在准入、运行、退出等方面的监管制度就显得尤为重要。

 

 

 

参考文献

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[2]金珍．浅谈我国小额信贷的发展之路[J]．消费导刊，2008（9）.

[3]李莉莉.小额贷款公司试点探索与评述[J]. 农村.农业.农民.,2008（9）.

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[11]周政华.温州小额贷款公司试点前景黯淡[J].中国新闻周刊,2008（27）.

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[14]费无崖.小额贷款公司的命相[J].竞争力,2008（9）.

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[16]孙天琦. 宁夏小额贷款公司超常发展对陕西省的启示[J]. 西部金融,2008（7）.

 

 

律师介绍

张国伟2009年毕业于浙江理工大学法学系，获法学学士学位，同年通过国家司法考试。曾于浙江省杭州市中级人民法院、浙江民禾律师事务所等单位见习，协助办理过各类民刑案件。一直致力于劳动争议、人身损害赔偿、婚姻家庭财产及各类合同纠纷方面的学习和研究。