建立和完善我国保障性住房制度的几点建议

浙江国傲律师事务所  冯美芳

 

【内容摘要】虽然现在国家对房地产的调控政策层出不穷，但目前房价仍然居高不下，因此，建立和完善我国保障性住房制度现显得尤为重要。本文就从我国保障性住房建设的背景、历史回顾和保障性住房的种类、申请条件以及建设规模出发，指出我国目前保障性住房制度的不足，进而提出我国保障性住房建设的一些建议，最终期盼我国早日能建立和完善保障性住房制度，使百姓能安居乐业。

【关 键 词】保障性住房  类型和申请条件  制度不足和建议

 

一、我国保障性住房制度的背景和历史回顾[1]

（一）新中国成立之初的公有住房实物分配制度

新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

（二）改革开放以后，住房制度的不断改革

自1978年，邓小平同志提出解决住房问题的政策能不能宽一点的想法，我国福利分房制度的改革不断深入。1979年的鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅，到我国政府探索把住宅出售给职工，后逐步拉开了以出售公房为重点，售、租、建并举的住房改革制度。

1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。《决定》出台后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得较大进展。　

（三）1998年7月之后，住房实物分配制度的终结，住房逐步市场化

1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。至此，我国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。因此，国发［［1998］23号号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。

国发［2003］18号文对国发［1998］23号文进行了修正，将国发［1998］23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。18号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。

（四）2004年后的房地产调控阶段

　　　国发［2003］18号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的过快上涨，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观调控。

2007年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）的出台引起了社会各界的广泛关注。24号文要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。业界普遍认为24号文标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。

二、我国现有保障性住房的种类和申请条件

（一）廉租房

1．廉租房的概念

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金核减为辅。租赁住房补贴，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。实物配租，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。租金核减，是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。廉租住房租金标准由维修费、管理费二项因素构成。单位面积租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。

2．申请廉租房的条件

    根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》第七条的规定：城镇最低收入家庭廉租住房保障对象的条件和保障标准由市、县人民政府房地产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门拟定，报本级人民政府批准后公布执行。因此，申请廉租房的条件有地方规定，但一般对申请资格准入作了严格的规定。如根据《浙江省城镇廉租住房保障办法》第二条规定：本省城镇居民低收入家庭，其住房面积低于户籍所在地设区的市或者县(市)住房困难标准的，有权依照本办法获得廉租住房保障。城镇居民低收入家庭的收入标准和住房困难标准由设区的市、县(市)人民政府按照城镇居民人均可支配收入和人均住房面积的一定比例确定，但不得低于省人民政府规定的最低标准。城镇居民低收入家庭的收入标准和住房困难标准实行动态管理，由设区的市、县(市)人民政府每年向社会公布一次。而各地的具体标准又是如何的呢？根据《2010年杭州市区廉租住房保障申请受理公告》的规定，申请廉租住房保障的家庭必须同时符合下列条件：　　（一）至少有一人具有杭州市区（不含萧山、余杭区，下同）常住城镇居民户口（不包括学生户口）并居住5年以上；（二）持有效期内的《杭州市困难家庭救助证》或《残疾人基本生活保障证》或区级困难家庭《救助证》、《援助证》、《救助卡》或共同生活的家庭成员人均月收入低于杭州市区城镇居民低保标准的2.5倍（含）（2010年7月1日以后杭州市区城镇居民低保标准的2.5倍为每人每月1100元）；（三）人均现有住房建筑面积在15平方米（含）以下，或3人以上家庭现有住房建筑面积在45平方米（含）以下。

（二）经济适用房屋

1．经济适用房的概念

经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。

经济适用住房建设用地以划拨方式供应，同时建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右，经济适用住房的价格应当以保本微利为原则。经济适用住房购房人拥有有限产权，购买经济适用住房不满5年，一般不得直接上市交易。购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。只有取得完全产权后才可出租和出售。

2、购买经济适用房的条件

《浙江省人民政府关于加快解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》的相关规定，经济适用住房供应对象为家庭人均收入低于当地城镇居民人均可支配收入60%以下、家庭住房建筑面积低于48平方米的低收入住房困难家庭。经济适用住房优先供应本地户籍、无自有住房的城市低收入住房困难家庭。凡已享受过房改购房、解困房、安居房等优惠政策且相应住房建筑面积达到48平方米的家庭和已购买过经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。享受廉租住房保障家庭购买经济适用住房的，不再享受廉租住房保障政策。如杭州购买经济适用住房，必须同时具备下列条件： (一)具有市区常住城镇居民户口(含符合杭州市安置条件的军队人员)； (二)已婚(含未满35周岁离异( 或丧偶) 带小孩)或年龄在35周岁及以上的单身无房户； (三)申请家庭(2人及以上) 现有( 或已有过) 住房建筑面积小于48平方米( 含48平方米) ； (四)属中低收入家庭( 家庭中低收入，指按市统计局每年向社会公布的上年度居民人均可支配收入乘以家庭人口数以下者) 。

（三）在我国部分地区试点的其他保障性住房

1．公共租赁住房[2]

公共租赁住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和出租价格，按照合理标准筹集，面向中低收入住房困难家庭或单身居民出租的具有保障性质的住房。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。

2．限价商品房

国家九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中指出，“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地供应应在限套型、限房价基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。”其中提到的“限套型”、“限房价”的普通商品住房，被称作“限价商品房”。

三、我国现有保障性住房的建设规模

1997-2008年，尽管经济适用房投资总额从185.5亿元增加到982.6亿元，增长了429%，但其占城市住房投资比例却从12%下降到4.45%。1998-2007年，经济适用房销售面积虽从1700万平方米增加到3500万平方米，但从2001年开始，经济适用房的销售面积却从绝对额上却是下降。根据2008年的统计数据，全国已经建成的廉租房只有350万户左右，廉租房的保障面积却不足5‰。2010年上半年后，由于房价过快带来的社会和中央政府压力，各地政府都在开始加快保障性信房的建设。[3]2011年，中国保障性安居工程住房建设规模将达1000万套，相比2010年的590万套，增长70%，保障房建设规模创历年之最。计划新增的400多万套住房中，公共租赁房将占主要部分。这意味着2011年保障性安居工程投资将超过1万亿元，占全国房地产投资规模的20%。这一系列数字表明，中国保障房建设开始驶入“快车道”。[4]

四、目前我国保障性住房制度的不足之处

（一）保障性住房制度方面法律、法规的缺失

我国保障性住房制度始终以文件、政策的形式发布，缺乏住宅法或住房保障法之类的法律，这是我国现行住房保障体制的致命软肋。现因住房建设市场缺乏法律规范的，导致形成了一定的恶性循环，政府的作为就是卖地收钱、收税，出现问题了，就调控，调控的手段还是土地加价、加税，再不行，土地再加价、再加税。因此，只有尽快建立保障性住房法律体系，才能建立和完善我国的住房保障制度，使我国人民能安居乐业。

（二）从保障性住房的建设规模看，其供给明显不足

虽然，我国实行住房制度改革，从福利分房到货币分房，使住房市场市场化，这并无不妥，但我国现还处于社会主义初级阶段，还有相当多的贫困和低收入家庭，因此不能把解决国民的住房问题全部都交给市场。根据相关统计数据，1997-2008年，经济适用房投资总额占城市住房投资比例却从12%下降到4.45%；根据2008年的统计数据，全国已经建成的廉租房的面积却不足城市住房总面积5‰。因此，从我国保障性住房的建设规模来看，其供给是明显不足的。

（三）保障面太过狭窄，设计中存在断层问题。[5]

现我国的主要住房保障方式就是极少数的廉租房和经济适用房。首先，这些保障房的供应量都相当的小，远远不能满足国民的需要；其次，通过前面对现有保障住房申请条件的阐述，不难发现，对保障房的申请都规定了严格的条件。另外廉租房、经济适用房和商品房三者之间存在着明显的断层，不能连续性的覆盖各收入阶层，而这些断层也不能通过房地产市场自动调节。

（四）监管不到位，处罚力度太轻

在保障性住房监管方面，首先表现为地方政府各职能部门的监管意识不强，没有很好地履行监管职能；其次，监管制度和措施尚不健全，从而使得监管起来困难重重。另外，我国现有的保障性住房制度，处罚的力度是非常轻的。这与我国保障房实施过程中出现骗购、腐败等种种乱象，与惩处力度不够有着直接的关系。

五、建立和完善我国保障性住房制度的几点建议

（一）保障性住房建设的法律化[6]

前面也已经讲到我国因缺失保障性住房相关法律法规，使得我国现有的住房保障机制比较薄弱。目前，对保障性住房制度的规定，都是国务院和地方等发布的各种文件和政策。鉴于现有的这些情况，直接有人大或人在人大常委会制定相关法律，时机还不成熟，可先由国务院制定保障性住房条例，等积累一定经验后，再制定相关保障性住房方面的法律。在制定保障性住房条例方面，一方面可借鉴国外和周边地区的经验和相关法律规定；另一方面也可借鉴国内各地对保障性住房的相关规定，如《深圳市保障性住房条例》。该条例已实施一段时间，现又拟修改。现拟修改的重点是加重骗购，骗租等方面的处罚力度。

我国目前各种文件和政策中对保障性住房方面的规定比较杂乱，现呼吁国务院能尽快制订保障性住房相关条例，以便对保障性住房作出一个统一、系统的规定。

（二）完善进入和退出机制，加强处罚和监管力度

我国目前对申请保障房和退还保障房虽有一些规定，但在执行和监管上还缺乏力度。首先，对申请者的资格要有严格的审核制度，以防弄虚作假，出现骗租、骗购的情况，尤其是对购买和租住保障房的收入审查，如果这项审查处理不好，就有大量的中高收入者挤入保障房，反而是那些最需要保障房的人无法得到；其次，对保障房的退出要进行严格的监管和处罚力度，如果住户家庭收入上升了，保障房就应该腾出来给更有需要的居民。但是实践中许多人并不愿意退，因此监管和相应的执行显得非常重要。在这方面，比如可以可以借鉴香港的公屋的扣分制度和深圳拟修改的骗购、骗租保障房的罚款制度，甚至还可以考虑将某些违法行为纳为刑事处罚的范围。最后，在执法的力度方面，如果仅有房屋主管部门的执法是远远不够的，因其毕竟不是一个强势的执法部门，故建议应将违规行为法治化，将一些保障房违法者移交司法系统处罚。

    因此，只有在完善审核机制的同时加强处罚的力度和执法的强度，才可将保障房给真正需要的人，不至于落入大量的中高收入者手中。

（三）在原有保障性住房的建设基础上，大力推广公租房，适当发展限价商品房

现我国的主要住房保障方式就是极少数的廉租房和经济适用房。廉租房针对的只是城镇最低收入家庭，并且其对申请廉租房的条件和资格作了严格的规定。经济适用房相对于廉租房的苛刻条件而严，其的购买的条件和资格要显得宽松，但一方面现经济适用房的供应量远不能满足中低收家庭对其的需求；另一方面许多中低收入家庭，面对现在高昂的房价，也已远超出他们的承受范围。因此，廉租房和经济适用房虽能保障一定的中低收入家庭的需求，但远不能满足广大中低收入家庭的需求。建议在建设廉租房和经济适用房的同时，应在全国范围内大力推广和普及公租房的建设。公租房只需支付租金，而且其租金也比一般的市场租金优惠，申请条件也比廉租房和经济适用房要宽松，能较好的满足中低收入家庭的需要。限价商品房，也就是熟称的两限房，限户型和限房价。限价商品房也可满足不同居民的需求，可适当发展。因此，在廉租房、经济适用房的基础上，大力建设公租房，适当发展两限房，这样才能缝合保障性住房中间断层的现象。

综上，我国人口众多，在全国范围内普及保障性住房，在短时间内虽有相当难度，但随着我国综合国力的不断提高，国家和政府应该在保障性住房方面可以做的更多。首先，应尽快出台保障性住房相关条例，将保障性住房的保障方式、保障范围、资金来源、进入和退出机制以及监管和处罚等都统一纳入条例；其次，要扩大保障性住房的建设规模，发展模式除廉租房、经济适用房外，重点建设公租房，以便满足不同结构层次的居民的需要；再次，国家和政府应在土地、财税、金融等多方面给予政策支持；最后，保障性住房的范围，除现有的城镇中低收入家庭外还可进一步考虑扩大到农村中低收入家庭。笔者希望我国能尽快建立和完善保障性住房制度。

 

【参考文献】

1.     李勇辉：《城镇居民住宅消费保障制度》，中国经济出版社2005年6月第1版。

2.     单克强：《我国住房保障制度的探讨》，《金融教学与研究》，2010第3期。

3.     李纪鼎,才旭,席秋红：《浅论我国住房保障制度的建立与完善》 ,《辽宁行政学院学报》2008年第7期。

4.     李欣欣：《建立和完善保障性住房进入与退出机制的国外经验借鉴及措施》，《经济研究参考》，2009年第70期。

5.     王巍,魏建漳：《香港公屋制度对深圳的启示》,《特区经济》,2007年第4期。

6.     马庆斌：《保障性住房的国际经验借鉴和政策启示》，《宏观经济管理》，2010年第10期。

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律师介绍：

冯美芳  2007年浙江大学法律专业本科毕业(高教自考)，2009年通过司法考试，拥有10年的房产、园林、物管相关工作经验，对房地产方面的法律问题有独到的见解，并致力于刑法、合同法、公司法等方面的学习和研究。