新破产法下破产债权确认的程序审视

 

浙江国傲律师事务所   张丽军

 

【内容提要】2007年6月1日，《中华人民共和国破产企业法》正式施行。新破产法改变原有破产法（试行）的规定，重新确立了债权人申报、管理人审查、债权人会议核查和人民法院最终确认的复合审查模式。该模式作为破产运行程序中一个重要的环节，与破产企业债权人的根本利益密切相关。本文通过新老破产企业法的比较，结合新破产法实施的情况，就新破产法中所规定债权申报、各审查主体的职权行使方式、审查确认程序的具体规则等问题，进一步予以分析探讨。

【关键词】破产法  申报   破产债权   审查确认程序

 

 

一、破产债权确认程序概述

    本文所探讨的破产债权的确认程序包括破产债权确认的整个流程，指的是在破产申请受理后，债权人通过破产程序申报债权，由相关主体对债权进行登记、审查，确认债权之有无、性质及数额的法律行为。破产债权的确认是破产程序中一个非常重要的环节，不仅关系到债权人自身是否能够参加债权人会议，行使权利，而且也关系到破产程序是否能够顺利进行。对债权人而言，如债权不能够被确认，即使实体权利在破产程序终结后没有消灭，而因为企业的资产已经处分完毕，债权人的实体权利事实上也已经得不到支持。

    破产债权的确认程序按顺序分为：1、破产债权的申报，包括申报的主体、申报的条件和范围、申报的形式、申报的期限、受理申报的主体、申报的变更和撤回、逾期申报的处理等；2、破产债权的登记，包括登记的主体、登记的内容和形式；3、破产债权的审查，包括审查的主体、内容、时间、程序和形式，审查过程中抗辩的处理；4、破产债权的确认，包括确认的主体、确认的要件、确认的形式和效力；5、破产债权确认异议的处理。以上五个步骤中，破产债权的申报、登记、审查是债权确认的前提和步骤，目的都是为了确认债权有无、性质及数额，无债权确认之行为，其他如债权申报、登记、审查等行为将失去法律上的实质意义。我们不能因为债权确认是整个破产债权确认程序的关键步骤，而否认债权确认必需的债权申报、登记和审查等程序行为的重要性和必要性。因此，笔者认为债权申报、登记、审查和确认及异议的处理是一个对破产债权进行确认的整体行为，都是破产债权确认制度完整的不可分割的一部分。

    

对于破产债权确认行为的性质，笔者认为债权确认本质上是一种确认诉讼，都是对债权人实体民事权利的确认，具有鲜明的司法裁判特性，具有与法院判决同等的效力。根据我国的宪法规定，只有人民法院才可以行使这一裁判行为，其他机构如债权人会议、管理人均无权对他人的实体权利作出司法裁判，否则就会违宪。因此，债权确认的最终决定主体是人民法院。

二、新、 旧破产法在破产债权确认程序上的主要不同

    1、在债权人逾期申报的后果上，新破产法立法上对债权人更加宽松。

   新、旧破产法均规定了人民法院受理破产申请后，应当确定债权人的申报期限。但在债权人逾期申报的后果方面，规定不同。旧破产法规定，债权人必须在债权申报期内申报债权，“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权。” 最高院关于审理破产案件的若干规定试图放宽了债权申报限制，让具有符合民诉法第七十六规定情况下的债权人在破产财产分配前可向清算组申报债权，并由人民法院审查确定；同时，债权人会议如对该债权有异议的，可向法院申请复议。而新的《企业破产法》第五十六条明确规定：“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报；但是，此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”从新法规定看，债权人逾期申报债权并不视同放弃，只是让债权人自行承担不利的效果，包括失去已进行过分配的机会和承担相应审查费用。

    笔者认为破产送达区别于一般诉讼送达方式，以公告送达为主，因为地域等缘故可能导致债权人不能够及时获悉债务人破产的信息，从而丧失参加破产分配的权利。新的破产法在破产还债程序中给了全体债权人一个法律上的公平受偿的救济机会，平衡了债权人之间的利益冲突，体现了法律公平和效率的统一，是一大进步。

   2、在破产债权程序确认的决定权上，新破产法确立了人民法院的司法权威性。

    前文笔者已经指出破产债权的确认本质上是一种司法裁判行为，只能由宪法赋予裁判权的人民法院行使，其他任何机构和个人都无权作出裁决。旧破产法第15条规定，债权人会议的职权包括“审查有关债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额”，将本应由人民法院行使的权利赋予了债权人会议，很明显违反宪法的规定，理论和实践中都存在明显的弊病：一是破产债权的确认交由还没有确定债权人资格和表决权份额的申报人行使，通过债权人会议表决程序审查自己的债权，存在逻辑上和实际操作上均无法解决的矛盾；二是破产债权的确认具有司法裁判性质，债权人会议不具有行使司法裁判职责应有的独立地位和相应的公信力和权威性；三是债权人会议的能力不足以承担具有高度法律专业特性的破产债权审查、确认工作，也无法保证审查程序的公正和高效。以上种种导致了债权人会议无法实际行使破产债权的审查、确认职权。

 

基于以上弊病，最高院关于审理企业破产案件若干规定第24条规定，在债权延期申报但申报人存在特别情形下，由清算组进行初步审查后再由人民法院审查、确认。上述若干规定第63条规定债权人对经清算组处理后的债权仍有异议的，可向人民法院提出，人民法院依法作出裁决。通过司法解释的规定，一定程度上修正了破产法试行的不足，但仍未从根本上解决该问题。而新的破产法则鲜明的确立了人民法院在破产债权确认上的司法权威性，该法第五十八条规定了无论债权人、债务人对破产债权有无异议，均由人民法院最后决定，人民法院无可争议的成为债权确认的法定机关。

 

3、 在债权人、债务人对债权有异议后的确认方式上，新破产法回归到了诉讼的解决途径。

    旧破产法确立了债权人会议对破产债权的确认权，如在有异议的情况下的处理方式未作规定，而随后出台的司法解释中规定了如债权人存有异议的，交给人民法院予以裁决，在地方性法院的文件中，也规定了法院的裁决权，但是剥夺了当事人的诉权。比如：《江苏省高级人民法院关于审理破产案件若干问题的讨论纪要》第42条：核对债权时，债权人与债务人对产品质量或其他事实问题有争议的，应由审理该破产案件的合议庭传唤双方当事人到庭质证，并在此基础上作出裁定，而不应另行提起诉讼。《北京市高级人民法院审理企业破产案件操作规程》第58条：法院受理破产案件发布公告后，债权人只能申报债权，不能就该债权提起新的诉讼。债权人隐瞒债务人破产的事实，提起新的诉讼的，受理法院应驳回债权人起诉。而破产法第五十八条规定了债权人、债务人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼，因为破产债权确认之诉是典型的确认之诉，是对当事人实体权利进行处分的一种司法裁判行为，因而法院应当以判决而不是裁定的方式裁决。与旧破产法比较，新破产法规定当事人可以通过诉讼的法定形式解决实体权利的争议，充分维护了当事人的合法利益，体现了法律对当事人利益的尊重。

 

三、新破产法在破产债权确认程序上的不足和完善

　　1、在破产债权申报环节上，破产企业所欠税款等的申报问题没有明确

    新、旧企业破产法均没有明确相关税务机关的申报问题。在新破产法颁布前，《最高人民法院关于破产企业拖欠税金是否受破产法规定的破产债权申报期限限制问题的答复》中，最高院认为破产企业所欠税款不属于破产债权，不适用《中华人民共和国破产法（试行）》第九条的规定，即不需要申报。由此导致在司法实践中，税务机关怠于申报债权和提供证据资料，但在破产财产分配时却要求人民法院予以确认分配，可能不利于破产程序的进行。新的破产法对此也无作出明确的规定。在地方性的法院文件中也有类似的规定，比如《北京市高级人民法院审理企业破产案件操作规程》第74条规定： 登记债权应注意区分不同清偿顺序的债权。第一清偿顺序的劳动债权与第二清偿顺序的税务债权应分别登记，该部分债权不需申报，由清算组（或破产企业）、相关部门提交有关证明材料和计算依据。《广东高院关于审理破产案件若干问题的指导意见》第十四条 ：法院宣告企业破产后，应由破产清算组通知税务部门核定破产企业所欠税款，税务部门未在债权申报期限内将破产企业所欠税款告知清算组的，不影响其依照法律规定的清偿顺序参与破产财产分配。以上规定要求破产清算组主动调查破产企业的税收债权，已经与新破产企业法将其列入破产债权的立法精神相违背，应当不能继续适用。笔者认为，为使管理人快速调查核实债务人所欠缴税款及相关的社会保险费用，实现破产法与税收法、社会保险法的立法衔接，最高院可以联合税收等机关规定：人民法院受理破产申请后，管理人应在规定的期限内通知相关行政征收机关及时申报税款、社会保险费等债权并提交相关证据资料。征收机关在指定的日期内怠于申报导致管理人无法查实的，由征收机关自行承担相应不利后果，对于已经进行财产分配的，不再清偿。

2、在破产债权确认程序问题上，规定过于原则，缺乏可操作性

    新破产法将旧破产法下由债权人单一主体的审查模式，变更为管理人审查、债权人会议核查，人民法院最终确认的复合审查模式，该模式的建立有利于对债权人合法利益的保护，但因为破产法规定的过于原则，缺乏可操作性，实践中不利于争端的解决。

    1、申报阶段，破产管理人对破产债权的审核，是形式审查还是实质审查

    根据破产企业法第五十七条：管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。第五十八条：依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。破产债权需要由破产管理人登记，形式审查意味着只要符合债权的表面特征，管理人需要全部登记于债权表，而实质审查必然要求管理人进行详细调查，确定债权的真伪、数额等事项，等同于在行使司法裁定的权利。有些学者认为，破产管理人编制债权表只需进行形式审查，对所有符合形式要件的债权均应记载在债权表上，或者对债权的实质审查不体现于债权表中，或者就不进行实质审查，理由为首先根据破产法的立法原意管理人审查的目的仅仅是编制债权表，并没有要求也没有授权管理人对申报债权的实体问题作出判断并附在债权表上；其次，对债权的实质审查在性质上属于司法裁判活动，只有法院才有这种权利，管理人进行实质审查尽管可能有利于提高债权人会议核查的效率及减轻法院负担，但这样在实践中可能损害债权人或债务人的利益，在法律上属于管理人职权的滥用；再次参考国外破产法，很少有国家或地区赋予管理人破产债权审查权，例如德国破产法中，管理人只有记载债权申报和对债权提出质疑的权利，日本的破产管理人要在一定期限内对申报的债权编制确认书，但此确认书只是法院进行破产债权调查的依据。

    笔者不同意上述观点，首先破产法第二十五条规定：管理人履行下列职责：（二）调查债务人的财产状况，制作财产状况报告，本条规定的财产状况笔者认为应当包括破产企业的负债情况，也就是说债务调查应当是破产管理人的工作内容，同时也符合破产法引入管理人制度的初衷；其次，如果破产管理人对所有申报的债权不进行实质审查，那么接下来债权人会议的核查，法院的确认实际上均无法操作，再次，管理人对债权的实质审查仅是初步审查，并没有否定债权人的实体权利，在接下来的程序里完全可以通过债权人会议核查和法院诉讼的方式维护自己的合法权利。

      为方便实际操作和节约成本，笔者认为在申报阶段，管理人首先应当将债权审查的结果通知申报人，包括确认或否认的的结论及理由，对于否认的债权，管理人应当允许其在合理的时间内补充证据，其次应根据债权的审查结果编制债权表，其应具备以下基本内容：（1）应予确认的债权及其理由依据；（2）应予核减的债权及其理由依据；（3）不应确认的债权及其理由依据等内容。这样，既方便债权人会议对债权表进行核查，方便人民法院审查确认，又方便债务人、债权人对债权表记载的债权有针对性地提出异议，提出债权确认诉讼。

2、债权人会议核查阶段的操作问题

第一次债权人会议参加人员即债权人的资格问题。对于管理人认为破产债权有异议的（包括不应确认和应予核减的)债权人是否能够参加债权人会议，是否享有表决权，破产法也规定的不明确，破产法第五十九条规定，依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。笔者认为申报人不能等同于债权人，对于有异议的债权人，如果允许其参加债权人会议，并表决自己的债权会出现逻辑上的矛盾，在法理上也行不通，根据第五十九条第二款，笔者认为应当允许所有申报人参加债权人会议，但债权有异议的债权人不得行使表决权。如此操作，一方面债权人会议可以通过对管理人和申报人进行询问、查阅申报债权所附的证明材料等方式对申报债权进行充分调查，有利于债权人会议发挥核查债权的作用；另一方面债权申报人可以参与破产债权核查，获得提起债权表异议诉讼的充分信息，其程序上的权利才能得到更好维护。

3、人民法院在破产债权最终确认中的问题

    新的破产企业法规定了破产企业债权最终确定的两个途径，一是债权人、债务人对经债权人会议核查的债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认，在这种情况下，人民法院对债权表记载的债权不需要实质审查，其需要做的就是以裁定方式确认债权表的登记内容。

另一种情况下，是在债务人、债权人对债权有异议的情况下，向人民法院起诉，通过诉讼判决的方式确定。因为此种诉讼有别于一般诉讼，笔者在此详细讨论如下：

 1.诉讼当事人的确定

   （1）债务人有异议的情形

     新破产法第25条规定管理人的职责之一是“代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序”，那么，第58条第3款中的“有异议的债务人”是否指管理人呢？从逻辑上看显然不是，因为债权表是管理人编制的，管理人不可能编制一个自己有异议的债权表。从法理上来看，管理人虽然接管了债务人的财产和事务，但管理人显然不是债务人，管理人的法律地位独立于债务人。因此，当债务人有异议的，法律应当允许债务人以自己的名义独立提起诉讼，而不是破产管理人。

    原告为债务人时，谁是被告？立法对此没有规定。笔者认为被告应是其债权受到异议的债权人，理由有二：一是管理人虽然是债权表的编制者，但只是对债权进行初步审查，与债权表的记载无利害关系，不应当作为被告；二是受异议债权人是债权关系的一方当事人，实体权利义务发生在债权人和债务人之间，与受异议的债权有直接利害关系。

（2）债权人有异议的情形

 债权人有异议应当分为两种情形。

一是债权人对债权表记载的自己的债权的数额有异议，或者对破产管理人未在债权表上记载自己的债权有异议的，可以作为原告诉请法院确认其债权。新破产法未规定这时谁应当是被告，笔者认为从破产法的规定以及债权表的编制者来看，应以破产管理人为被告，由破产管理人代表破产企业应诉。

二是债权人对债权表记载的他人债权有异议。因为他人债权的记载也会直接影响到异议人的利益，因此这种异议是很可能发生的，第58条也没有排除这种情形下债权人的诉权，那么这时债权人可以就债权表记载的他人债权提出债权确认诉讼吗？笔者认为，这种情况下，法院应当不予受理债权人的起诉。理由如下，一是这种情况不符合民诉法规定的起诉条件，原告不是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，不是债权债务关系的当事人；二是债权人可以通过其他途径维护自身的合法权益。债权人可以向破产管理人提交相关的证据，证明其他债权存在瑕疵，请求管理人予以更正，否则可以以管理人没有忠实履行职务为由，依据破产法第131条提起赔偿诉讼。

    2、债权确认诉讼程序与破产程序的协调。因我国《企业破产法》立法对破产程序和实体争议民事诉讼程序已采取分别审判主义，故债权确认诉讼并不会影响破产程序的进行。但是，由于债权确认诉讼的目的在于确定债权人能否参加破产财产的分配，而债务人破产案件与有关债权确认诉讼案件的审理程序分别进行，两者往往不能同步，故必然会产生法律上的程序协调问题。如债权确认诉讼案件先行审结，则已经判决确认的债权当然可以参加破产财产分配。但是，如果债务人破产清算提前完成，至破产财产分配时，相关债权确认诉讼案件仍然未审结的，此时，管理人应依据《企业破产法》第119条规定，对诉讼未决的债权，应当预留其分配额，并将其提存。待诉讼案件审结时，再按照最后判决确定的债权进行分配；如果自破产程序终结之日起满二年仍不能受领分配的，人民法院应当将提存的分配额分配给其他债权人。因此，债权确认诉讼不能过分拖延，必须在破产程序终结之日起满二年内完成，否则将失其法律和经济意义。

 四、结论

    新的破产法以保护债权人的合法权益为基本目标。而破产债权的确认是破产债权人利益保护的基础及出发点。新的破产法在参考国外做法的同时结合我国的实际情况，在破产债权确认的程序上更加公平、公正。然而在取得进步的同时，我们应认识到破产在我国仍然还是一个新生事物，尤其对于非国有企业，新破产法还有许多需要不断完善的地方。

参考文献：

[1]邹海林:《破产程序和破产实体法制度比较研究》，法律出版社，1995

[2]王东敏:.《新破产法疑难解读与实务操作》，法律出版社，2007.

[3]李国光主编：《新企业破产法理解与适用》，人民法院出版社,2006

[4]李永祥、丁文联主编：《破产程序运作实务》，法律出版社，2007

 

张丽军，２００３年毕业于山西财经大学法学系，获法学学士学位．２００５年通过国家司法考试，致力于合同法、侵权法、财经法律的研究。