用人单位劳动规章制度的效力分析

 

浙江国傲律师事务所  俞秋燕

 

【内容摘要】用人单位劳动规章制度，是用人单位进行生产经营、管理劳动者的内部行为规范，对企业的组织生产、经营管理起着非常重要的作用。然而，我国《劳动合同法》第三十九条第（二）项规定，用人单位可以以劳动者严重违反其规章制度而解除劳动合同。在实践中，劳动纠纷中使用该条文的案件频频出现，该条文在《劳动合同法》中具有重要地位，但是如何界定用人单位规章制度的效力问题是摆在实务界面前的一大难题，因此本文将在借鉴其他国家和地区相关立法的基础上，主要围绕用人单位劳动规章制度的效力问题展开探讨，其对律师业的意义在于：一方面为更好地维护劳动者的合法权益，不因用人单位以劳动者违反规章制度而随意解除劳动合同，对此，律师实践中应该先界定规章制度的效力问题，这是一个前提和基础；另一方面，为更好地为顾问单位提供优质的法律顾问，尤其是在用人单位制定规章制度时，无论是实体上还是程序上都要符合法律规定，不因一些细节问题而使规章制度在效力问题上被界定为无效，以致增加用人单位的劳动力成本和法律风险。最后期望为我们律师行业在办理劳动案件时予以高度重视，为当事人和顾问单位都能提供最优质的法律服务。

【关键词】劳动规章制度   效力  实体要件  程序要件

 

 

 我国《劳动合同法》第三十九条第（二）项规定，劳动者严重违反用人单位规章制度，用人单位可以解除劳动合同。现实中，劳动者因违反用人单位劳动规章制度而引发劳动争议的现象屡屡发生，如劳动者因为没有根据单位规定的有关职工休息请假制度履行相应的请假手续而被作为自动离职处理；通过电子邮件向公司董事长反映公司情况，对部分管理者的管理方式、方法提出意见被视为破坏公司的规章制度而被解雇；对于违反公司禁止职工之间恋爱的规定，其中一方将被要求自动离职，等等。用人单位劳动规章制度是用人单位进行生产经营、管理劳动者的内部行为规范，是用人单位进行正常的生产经营必不可少的。这些规章制度如果制定不合理不仅会侵害劳动者的合法权益，而且不利于用人单位提高劳动效率和劳动质量，不利于构建稳定、和谐的劳动关系，最终双方的利益都受损。考虑到劳动规章制度是否有效与用人单位和劳动者的利益关系甚巨，但是，用人单位制定的劳动规章制度并不当然有效，必须符合一定的要件才会对其职工产生相应的约束力。因此，本文主要围绕用人单位劳动规章制度的效力问题展开研究，以期为我国律师行业在办理劳动案件的过程中提供一定的参考意见，同时也可以有助于为顾问单位在制定规章制度时提供一些细节性的建议，不会因为在实体上或程序上的违法而导致无效，以降低劳动力成本和法律风险。

 

一、用人单位劳动规章制度的概述

（一）用人单位劳动规章制度的概念和特征

对于用人单位劳动规章制度，有的国家和地区称为雇佣规则、工作规则或从业规则等，但到目前为止，无论是各国的法律规范，还是学术界都没有对此作出统一的界定。我国大陆有学者认为，“用人单位劳动规章是指用人单位根据国家有关法律、法规及政策，结合本单位的实际情况，制定并在本单位实施的组织劳动过程与进行劳动管理的行为规则和章程。”[①]我国台湾学者王能君认为，“雇佣多数劳工的雇主，为了提升人事经营之效率，有必要统一设定工资、工作时间等劳动条件，同时也须明文规定劳工应遵守之服务纪律。此种劳工须共同遵循之规范，即为工作规则。”[②]1959年国际劳工组织特别委员会的一份报告将“劳动规章”定义为：“企业界对工作规则、企业规则、服务规则、就业规范、职场纪律的统称，供企业的全体从业人员或大部分从业人员适用，专对或主要对就业中从业人员的行动有关的各种规则。”

综上，对于用人单位劳动规章制度，我们可以总结出以下几个特征：（1）它属于用人单位内部的规章制度。它是以用人单位为制定主体，以公开和正式的用人单位行政文件为表现形式，只在本单位范围内适用。因而，它既不同于法规和政策，也不同于社会团体规章。（2）它是劳动者和用人单位在劳动过程中应当遵守的行为规则。用人单位劳动规章制度的调整对象是在劳动过程中用人单位与劳动者之间以及劳动者相互间的关系，即是说，它所规范的行为是作为劳动过程必要组成部分的劳动行为和用工行为。因而，它在本单位范围内，既约束全体劳动者，又约束用人单位行政的各个组成部分。[③]（3）它是用人单位经营管理自主权和劳动者民主管理权相结合的产物。制定和实施劳动规章制度是用人单位在其经营管理自主权限内用规范化、制度化的方法对劳动过程进行组织和管理的行为，简言之，是用人单位行使经营管理自主权的一种形式和手段。同时，劳动者作为劳动过程的要素和主体，既有权参与内部劳动规则的制定，也有权对用人单位遵守内部劳动规则实行监督，这是劳动者民主管理权的重要内容。

（二）用人单位劳动规章制度与劳动合同、集体合同的关系

用人单位劳动规章制度和劳动合同、集体合同都是确定劳动关系当事人双方权利和义务的重要依据，都是协调劳动关系的重要手段。但是，对于用人单位劳动规章制度与劳动合同、集体合同这三者之间的关系，我国现行中央立法在这方面还处于空白状态。地方立法中，如《江苏省劳动合同条例》第二十四条从劳动合同与规章制度以及集体合同冲突的角度，以有利于劳动者的最终标准限制了用人单位劳动规章制度的适用。第四十七条第三款规定，用人单位劳动规章制度与集体合同不一致的，按照集体合同执行，则正面直接从立法上确立了集体合同的法律效力高于用人单位劳动规章制度。《山西省企业集体合同条例》则从规范集体合同的角度，确立了集体合同高于用人单位劳动规章制度的效力原则。[④]

用人单位劳动规章制度与劳动合同、集体合同虽然都是调整劳动关系的，但是仍然存在很大的区别，主要表现在：（1）用人单位劳动规章制度的制定是用人单位的单方法律行为，制定程序中虽然有职工参与的环节，但还是由单位行政最后决定和公布，职工并非制定主体；而劳动合同和集体合同的订立，都是劳动关系当事人或其团体的双方法律行为。（2）用人单位劳动规章制度和集体合同所规定的都是全体职工的共同权利和义务；而劳动合同所规定的只是单个职工的权利和义务。（3）用人单位劳动规章制度与集体合同在内容上虽然有交叉，但各有侧重。前者侧重于规定在劳动过程的组织和管理中职工和单位行政双方的职责，也即劳动行为规则和用工行为规则；后者则侧重于规定本单位范围内的最低劳动标准。

从各国情况看，劳动合同与集体合同的关系较为复杂，不同类型的市场经济国家认识不完全相同。我国学者认为，内部劳动规则作为劳动合同的附件，它与集体合同效力的关系，同劳动合同一样。集体合同应当成为制定内部劳动规则的依据，内部劳动规则所规定的劳动者利益不得低于集体合同所规定的标准。[⑤]我国一些学者认为，因为劳动合同、集体合同是劳动者或劳动者集体与用人单位的双方法律行为，而用人单位规章制度为用人单位的单方法律行为，故在其效力适用上应采取“就高不就低原则”。[⑥]也即是说，当用人单位劳动规章规定的劳动者利益低于劳动合同和集体合同的约定时，以劳动合同和集体合同的约定为准；当用人单位劳动规章规定的劳动者利益高于劳动合同和集体合同约定时，劳动者享有的劳动利益以劳动规章为准。这样做可以避免用人单位随意制定规章制度以变更劳动合同内容，最终侵犯劳动者合法权益。

 

二、用人单位劳动规章制度有效的实体要件

2008年1月1日施行的《劳动合同法》第三十九条规定，劳动者“严重违反用人单位的规章制度的”，用人单位可以解除劳动合同。用人单位往往会利用这一规定来任意行使劳动合同的解除权，这不利于保护劳动者的合法权益。因此，对用人单位劳动规章制度法律效力的认定将成为判断用人单位是否违法解除劳动合同的关键。理论界对用人单位劳动规章制度的合法要件基本上是从三个方面进行探讨，即主体适格、内容合法与程序民主，前两个属于实体要件，后一个属于程序要件。

首先，用人单位劳动规章制度生效的实体要件主要包括：

（一）劳动规章的制定主体必须适格

劳动规章制度只能由用人单位制定，但并非单位行政中的任何一个管理机构都有权制定劳动规章制度。一般认为，有权以用人单位名义制定劳动规章制度的主体应当由单位中处于最高层、对全体劳动者具有管理权的机构来制定，并非任何机构都能制定。这样，才能保证所制定的劳动规章制度在本单位范围内具有统一性和权威性。至于单位行政中的其他管理机构，虽然可以参与劳动规章的制定活动，但无权以用人单位名义颁布，也即时说这些机构不具有劳动规章的制定主体资格。对于这一点理论界已经达成共识。除此之外，对于劳动者是否享有制定劳动规章的主体资格，理论界还没有达成共识。有学者还认为，劳动者作为劳动关系的主体，作为用人单位的组成人员有权参与劳动规章的制定，有权对用人单位执行情况实行监督，即劳动者也应该成为劳动规章的参与制定主体之一。[⑦]劳动者参与权是第二次世界大战后，劳资关系领域发展起来的一项劳动者的集体权利。劳动者的参与加强了用人单位的管理和改革，完善了职工代表大会制度，促进了单位内部民主政治建设。但是，在制定劳动规章的过程中，劳动者只是参与，并没有享有主体资格。因此，劳动规章制度的制定主体只有用人单位，而且是其特定的机构。

（二）劳动规章的内容必须合法

凡是在劳动法典中对用人单位的劳动规章制度作出明确规定的国家，大都同时从立法上对劳动规章制度应包含的事项作了列举式规定。例如，《日本劳动标准法》第九章对雇佣规则作了明确规定，并首先在第八十九条对其应包含的事项进行了列举，包括上下班时间、休息时间、休息日、休假以及有两组以上工人轮班时间有关换班的事项；工资的决定、计算及支付方法，工资的发放日期及截止计算日期，以及有关增加工资的事项；有关退职的事项；与规定工人负担膳费、工作用品及其他开支有关的事项；与规定安全及卫生规则有关的事项；与规定职业训练有关的事项；与规定事故补偿、非因工负伤和疾病的救济有关的事项；与适用于该企业全体工人的规定有关的事项；在上述各项之外，与适用于该企业全体工人的规定有关的事项等十个方面的内容。[⑧]又如，我国台湾地区“劳动基准法”也规定了类似的内容，同时增加了福利措施和劳雇双方沟通意见，加强合作的方法这两项内容，将工作规则的内容规定为12项，即：工作时间、休息、休假、法定纪念日、特别休假及继续性工作之轮班方法；工资之标准、计算方法及发放日期；延长工作时间；津贴及奖金；应遵守之纪律；考勤、请假及升迁；受雇、解雇、派遣、离职及退休；灾害、伤病补偿及抚恤；福利措施；劳雇双方应遵守劳工安全卫生规定；劳雇双方沟通意见加强合作的方法；其他。该法的“实行细则”针对上述各项还特别规定，雇主认为必要时，可以分别就上述各项另订单项工作规则。可见，内部劳动规则中应当包括的事项相当广泛，几乎涉及劳动关系的各个方面和劳动关系的各主要环节。此外，为了指导用人单位合法、全面和完整地确定劳动规章制度的内容，有的国家还授权特定机关制定劳动规章制度的内容，有的国家还授权特定机关制定劳动规章制度的范本。例如，《巴林劳工法》规定，“劳工和社会事务部长可以通过命令颁布适合工作性质的纪律规定的范本，作为雇主制定他们自己的规则的指导。” [⑨]

纵观各国劳动法,企业等用人单位劳动规章制度的主要内容和表现形式为:（1）劳动基准的规定,主要内容为工作时间、劳动报酬的计算和支付、劳动安全卫生制度与工伤制度；（2）对劳动者的职业培训制度；（3）劳动者的日常劳动纪律；（4）资产的保管和保全措施；（5）表彰和惩罚制度；（6）基于用人单位职工身份而应遵守的其他纪律。我国有关用人单位制定劳动规章制度的规定尽管在《劳动法》中仅有原则性、抽象性规定，但由于我国《立法法》所规定的多级立法体制的存在，劳部发[1997]338号文件《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》（以下称《备案通知》）第二条对新开办用人单位原则规定规章制度应包括劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩以及其他劳动管理规定。我国新施行的《劳动合同法》第四条第二款规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”

总之，用人单位劳动规章制度应当对立法所列举的必备事项作出具体规定，其内容必须体现权利与义务一致、劳动者利益与劳动效率并重、奖励与惩罚结合、劳动纪律面前人人平等的精神，不得与劳动法规政策和集体合同的规定相悖。其中，关于劳动条件和劳动待遇的规定，不得低于法定最低标准和集体合同约定最低标准；关于惩罚违纪职工的规定，必须同法定的违纪罚则相符，必须贯彻教育为主、惩罚为辅的原则，不得侵犯职工合法权益。[⑩]

 

三、用人单位劳动规章制度有效的程序要件

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下称《若干问题的解释》）第十九条规定:“用人单位根据《中华人民共和国劳动法》第四条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”我国《劳动合同法》第四条第二款规定：“用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”可见，我国法律承认的用人单位劳动规章的制定程序要求民主，一般应当符合下列要求：第一，必须是由用人单位的行政管理机关依法制定，内容必须符合劳动法及有关法律、法规的相关规定；第二，用人单位制定规章制度时必须经过职工代表大会或全体职工讨论，提出方案和意见，并且进行平等协商确定；第三，必须要明确告知劳动者，用人单位未尽告知义务的，不能作为处理劳动争议案件的依据。但仅仅依据这些关于用人单位制定劳动规章制度的程序还是不能有效解决问题。从上述内容我们可以知道立法中对规章制度的制定程序，一般不作完整的规定，而只择要规定其中应含的环节，笔者查阅了相关资料与一些国家或地区的相关规定，认为用人单位劳动规章制度生效的程序要件主要包括以下三个方面：

（一）劳动者参与

现代企业是以民主管理为基础的，它强调全员管理，充分调动广大职工的积极性，从而提高内部管理水平，增强企业经营决策的准确性和透明度。而且，劳动规章制度只有在吸收和体现职工一方的意志，或者得到职工认同的情况下，才能确保很好地实施。因此，立法规定规章制度的制定程序中应当有职工参与的环节。例如，《法国劳动法典》规定，雇佣规则在提交工厂委员会讨论通过之前，或在没有工厂委员会的情况下提交工厂委员会讨论通过之前，不能将其付诸实施。[11]又如，《日本劳动标准法》规定，起草或修改雇佣规则时，雇主应征求有关企业中过半数工人所组成的工会的意见，如无此种工会时，雇主应征求过半数工人的意见。我国《劳动合同法》第四条第二款规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”但是，法律只规定用人单位在制定规章制度时与工会或者职工代表进行平等协商，并不像有些学者理解的“必须经过职工代表大会的审议通过”。因为职工参与并不能否定用人单位制定劳动规章制度的单方主体性，职工代表大会的通过不是劳动规章制度生效的条件，否则，大量的“公司”将无法制定劳动规章制度。

（二）报送审查或备案

用人单位劳动规章制度的内容体现了国家法律法规、劳动政策的执行，同职工利益密切相关，为了保证劳动规章制度内容合法和保护全体职工利益，各国立法都将劳动规章制度的制定置于国家的监督之下。例如，《日本劳动标准法》规定，雇主应当将草拟或修改的雇佣规则呈报行政官厅，并将所征求的工会或工人代表的意见随同附上，行政官厅有权命令更改不符合法令或劳动协约的雇佣规则。[12]又如，我国台湾地区的“劳动基准法施行细则”和有关文件规定，雇主订立工作规则，应于30日内报请当地主管机关核备；事业单位之事业场所分散于各地者，订立适用于其全部劳工之工作规则应向事业主体所在地之主管机关报备，订立适用于各该事业场所之工作规则应分别向各该事业场所之当地主管机关报备；主管机关认为有必要时，得通知雇主修订工作规则。我国的《劳动法》和《劳动合同法》虽然没有对此作出规定，但是在《备案通知》中规定，从1998年1月1日起，对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度： 劳动行政部门……要检查……用人单位制定规章制度的情况，并督促其按时报送备案；对制定的规章制度违反劳动法律法规，不按规定期限报送备案的，应依法给予行政处分。同时还规定劳动行政部门对用人单位劳动规章制度备案审查的内容主要是：劳动规章制度的内容是否符合法律规定；制定劳动规章制度的程序是否符合有关规定。若发现用人单位的劳动规章制度内容违反法律法规规定的，应责令限期改正。

（三）正式公布

用人单位劳动规章制度既然以本单位的全体职工和本单位行政的各个部门为约束对象，就应当为全体职工和单位行政各个部门所了解。所以，各国及地区立法中均要求用人单位劳动规章制度应当以合法有效的方式公布。例如，《加拿大劳工（标准）法》规定，省政府主席有权要求雇主将其制定的劳动规章，向全体职工公布；《阿拉伯也门共和国劳工法》规定，业主应当在企业里的明显地点挂出奖惩条例及有关内部规章的印刷本；我国台湾地区“劳动基准法施行细则”规定，工作规则经主管机关核备后，雇主应即于事业场所内公告并印发各劳工；[13]《法国劳动法典》规定，雇佣规则应于完成了公布等手续两周之后实施。[14]《日本劳动基准法》规定，工作规则必须张贴在各车间部门及食堂、休息室等明显的位置，以保证有关人员认真执行，互相监督。[15]我国新实施的《劳动合同法》第四条第四款也规定：“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者”。

 

四、我国用人单位劳动规章制度的立法完善

（一）我国关于用人单位规章制度的立法现状

1995年，《中华人民共和国劳动法》作为高层次的法律，共有三个条文涉及到用人单位劳动规章制度。第四条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”第二十五条第（二）项将劳动者严重违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一。第八十九条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”接着，在《若干问题的意见》的第八十七条，明确了《劳动法》第二十五条第（三）项中的“重大损害”应由企业内部规章来规定。虽然这些规定都具有较高的法律效力，但是过于原则化，抽象化。而且关于劳动规章制度的内容，程序，效力等均未涉及，这给实践操作带来弹性的同时，也增加了实际操作的难度，甚至给某些用人单位提供了规避法律的机会。1997 年，劳动部颁发了劳部发（1997）338号文件，它规定了劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查，符合规定的，才予以备案。可以说，劳部发（1997）338号文件使用人单位劳动规章制度从抽象到具体迈进了一步。但是它毕竟只是由部门颁发一个规范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。2007年的《劳动合同法》在1995年《劳动法》的基础上作了一些规定，如《劳动合同法》第四条在原有《劳动法》第四条的基础上，增加了三款内容，分别作为《劳动合同法》第四条的第二、三、四款，即“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定；在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善；用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

从以上相关条文可以看出，我国规制用人单位劳动规章制度方面的法律还停留在很朴素的阶段，虽然在各方面都有涉及，而且也存在着一定数量的法律规范，但是仍然存在许多问题，主要体现在以下几个方面。

1．相关立法的规定比较分散，不够统一。在《劳动合同法》施行前，我国关于劳动规章制度的法律规范主要体现在《劳动法》中，还有零星地出现在《工会法》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《备案通知》，还有《若干问题的解释》等等。现在新施行的《劳动合同法》虽然有些补充，仍然没有把相关内容进行统一，造成劳动规章制度的规范比较零乱，对法官判案寻找判案依据带来了很多麻烦。

2．高层次的法律规定过于原则，操作性不强。《劳动合同法》作为劳动基本法,虽然在《劳动法》的基础上作出一些改善，但对于劳动规章制度的内容和制定程序仍没有作出明确的规定；仅规定了用人单位规章制度违反法律法规的责任,而对于用人单位根本就没有制定劳动规章制度,应承担何种法律责任仍然没有涉及。对用人单位的责任规定得也过于简略，条文中只说给予行政处罚，但是无论在《行政诉讼法》中，还是《行政处罚法》中都找不到依据。

3．相关问题仍未作出明确的规定。比如劳动者立法中没有规定劳动规章制度的效力,没有规定劳动规章制度与劳动合同、集体合同的关系。这极易导致实践中劳动规章制度有时与劳动合同、集体合同的内容相冲突，不知如何适用的情形发生。

（二）完善我国用人单位劳动规章制度的立法建议

法律的不完善使我们必须将用人单位劳动规章制度的立法提上议程。另外，由于我国已经全面实行劳动合同制，随着缔约和履约大量产生、不断重复，逐渐成为用工的例行事项时，无论是用人单位还是劳动者均有简化缔约程序的要求。如果能够将劳动合同中涉及劳动者权利和义务的内容直接纳入劳动规章制度中，那么，就可以降低交易费用，减少订约的成本，从而有利于增进效率。因此，我国有必要通过立法形式对用人单位劳动规章制定予以指导或适当规范。事实上，这种规范并不是从零开始，我国已经有了一定的立法基础。只需在现有立法和深入分析用人单位劳动规章制度理论的基础上作进一步梳理和补充即可。本文认为，可以从以下方面予以完善：

1．明确规定制定劳动规章制度是用人单位的权利和义务

用人单位劳动规章制度的制定，一方面是用人单位对劳动者的权利，即用人单位的自主经营权和用工权中必然含有规章制度的制定权；另一方面是用人单位对国家的义务，即用人单位必须以制定规章制度作为其行使经营权和用工权的一种主要方式。立法之所以把制定内部劳动规则规定为用人单位的义务，是因为：劳动者在劳动过程中处于从属地位，其权利和义务的实现受用人单位支配，制定内部劳动规则既可以使劳动者的权利和义务明确，又可以使用人单位的劳动管理行为规范化，从而排除用人单位对劳动者实现其权利、履行其义务的任意支配，尤其是防止用人单位滥施处罚权。[16]在同一用人单位内部，任一劳动者的权利和义务都同其他劳动者的权利和义务相互关联，其实现过程中难免发生冲突，制定内部劳动规则也有利于协调不同劳动者之间因实现各自权利、履行各自义务所产生的矛盾，有利于营造和谐的劳动环境。我国《劳动合同法》第四条第一款虽然对此作出了规定，但由于《劳动合同法》中没有规定用人单位不制定劳动规章制度应承担的法律责任,许多人都将这一规定仅仅理解为授权性规定。[17]现实中许多用人单位认为既然是一种权利，当然是可行使也可不行使，即使不制定劳动规章制度，任何部门也没有办法。所以我们发现有大量的用人单位都没有劳动规章制度，对职工的管理都是靠管理者的主观意志。这些都严重侵犯了劳动者的合法权益，而且也不利于劳动效率的提高。因此，我国的劳动立法应当进一步明确规定，制定劳动规章制度既是权利也是一项法定的义务，并且将制定和执行劳动规章制度的情况,作为劳动用工年检的内容之一,对用人单位不制定劳动规章制度和制定的劳动规章制度违法都应规定明确的法律责任。

2．关于用人单位劳动规章制度的内容要求

由于法律没有对劳动规章制度应具备的内容作出明确规定,劳动规章制度的内容就只能由用人单位自行掌握,受管理水平、管理者自身素质的限制,导致实践中用人单位劳动规章制度内容不全面,影响用人单位的管理水平和管理效率。有的劳动规章制度的内容全部是对劳动者权利、行为的限制、禁止性规定,单方对劳动者作出不符合劳动法的规定,如一些用人单位在自己制定的“员工十不准”、“员工须知”中从头到尾都是“不准”、“不得”的字样,对员工的权利则只字不提。有的内容虽没有违反法律的明文规定,但显然是不公平不合理的,如规定劳动者在1月内累计迟到或早退3次,用人单位有权立即解除劳动合同等等。不合理不合法的劳动规章制度成为用人单位滥用劳动合同即时解除权,规避经济补偿金支付的主要手段,严重损害了劳动者的合法权益。对于劳动规章制度内容的规定，我国现行法律只在《备案制度》有所涉及，但是由于法律没有对用人单位劳动规章制度应具备的内容做详尽描述，只做出了概括性的列举，而且这一规范性文件层次较低、效力有限，这不足以指导用人单位制定出比较完善的劳动规章制度。笔者认为相关劳动立法中应更全面地列举劳动规章制度应包含的内容,并参照公司立法中对公司章程的规定,将劳动规章制度的内容分为绝对必要记载事项、相对必要记载事项和任意记载事项加以列举。此外，还可以借鉴法国的做法，在对内容作出基本的规定后，《法国劳动法典》“法律篇”第一百二十二至一百三十五条接着规定了内部劳动规则的法定排除条款：“内部劳动规则不得包括违反法律、法规以及集体合同、集体协议的条款，也不得对雇员个人性的、集体性的权利和自由做出不能为雇员承担的任务性质所证明的、或者与雇主所要追求的目标不成比例的限制；也不得含有对具有同等职业能力的雇员，只因性别、习俗、家庭状况、出身、观点或信仰、或者残疾等因素不同，而侵害其劳动权益的条款。”[18]我国立法也可以在作出肯定规定后，作出一些排除性的概括性列举。比如明确规定对雇员身体、背包进行搜查的条款、企业管理方有权随时打开雇员个人使用的工作衣柜检查使用情况和存放物品的条款，都是违法的，都是对雇员权利和自由的侵犯。这样从正反两方面采取列举的方式明确用人单位劳动规章制度的主要内容,既保证了用人单位在制定劳动规章制度方面的自主权,同时又能指导用人单位制定出严谨、规范、完善的劳动规章制度,从而有助于规范用人单位的内部劳动管理,提高其劳动生产率,并对劳动者合法权益的保护起到积极的作用。

3．关于用人单位劳动规章制度的程序要求

对于程序上的要求，可以从三个方面考虑：第一，劳动者民主参与。劳动者虽然不是劳动规章制度的制定主体，但是劳动规章制度与每个劳动者的切身利益相关，基于此,各国劳动法都将劳动者民主参与作为用人单位劳动规章制度制定的首要法定步骤,即只有在体现多数职工意志和多数职工同意的前提下,用人单位制定的劳动规章制度才能生效。《法国劳动法典》和《日本劳动标准法》对此都有规定。我国尚无劳动规章制度制定程序的专门规定,有关企业法、公司法在规定企业规章制度制定的程序时,对职工民主管理有所规定,但极为分散，而且不统一。所以，为了维护我国立法的统一性,我国应制定出统一适用于任何经济性质的用人单位劳动规章制度程序,在程序性立法中应明确规定,用人单位在制定劳动规章制度时,应当请职工代表大会或工会代表参加, 应当经职工代表大会或工会讨论，职工代表大会或者工会认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。没有职工代表大会的应当由工会参加,没有工会的应由职工大会或职工所推荐的代表参加。如果用人单位没有遵守以上程序，则该劳动规章制度无效。劳动者民主参与。第二，报送劳动行政部门备案审查。用人单位劳动规章制度的制定应置于国家的监督之下，才可确保内容合法，为保障劳动者利益把关。用人单位劳动规章制度的报送审查及备案制度属于行政监督，通过劳动监察的方式，监督并纠正劳动规章制度。国外劳动立法均对这一程序有明确规定，《日本劳动标准法》规定：“雇主应当将草拟或修改的雇佣规则呈报行政官厅，并将所征求的工会或工人代表的意见随同附上，行政官厅有权命令更改不符合法令或劳动协约的雇佣规则。”[19]法国与日本规定的事先备案和申报程序不同，规定的是事后申报。法国的做法是用人单位张贴劳动规章的同时，要将其以及企业委员会或者劳动者代表和安全委员会的意见，一并提交劳动监察官，接受合法性的监督。[20]在我国，因为不能将职工代表大会的通过作为用人单位劳动规章制度的生效要件，于是，报送备案就显得更为重要。我国在《备案通知》虽对用人单位劳动规章备案程序进行了规定，但是过于简单抽象。我国劳动立法应明确规定,用人单位应将制定的劳动规章制度报送劳动行政部门审查,送审时应当附有工会或职工代表对劳动规章制度的书面意见以及用人单位职工代表大会或职工大会的表决结果。劳动行政部门对用人单位的劳动规章制度有异议的,应当向用人单位发出书面的修改意见,用人单位对劳动行政部门的修改意见无异议的,应当修改,并再依法定程序向劳动行政部门报送,用人单位对劳动行政部门的修改意见有异议的,可提请行政复议。第三，公示程序。劳动规章制度作为用人单位每一个成员都必须遵守的行为准则,必须让每一个成员知悉,因此用人单位的劳动规章制度必须公布。凡是在劳动法中对雇佣规则作出规范的国家或地区,均规定雇佣规则必须公示,并且明确规定了公示的方式。我国立法应当明确用人单位的劳动规章制度以经其法定代表人签署和加盖公章的文件正式公布，而公布的方式，我国立法可以作出列举，以便为用人单位作出指导。比如劳动规章制度的正式文件可以采用张贴告示，或者是向每个劳动者发放员工手册等等。如果采取张贴告示，则要求张贴在员工工作场所、招聘办公室的大门上等员工能够看得到的适宜地点。此外我国也应该借鉴国外的做法，规章制度的具体生效时间应该在规章中明确写明，比如可以要求劳动规章从公布之日起经过两周才能在本单位范围内生效。这不仅是为了体现规章制度的程序合法，也是为了让单位所有成员有学习劳动规章制度的时间。只有以一定的程序使规章制度得以公示，才能对用人单位和劳动者发生约束力。

 

结语

我们期望，通过对用人单位规章制度的效力界定，不仅使劳动者的合法权益切实得到制度上的保障，也能为我们的顾问单位在制定规章制度时事先保证规章制度的效力，不至于因无效而使用人单位增加用人成本和法律风险，最终实现双方实现最大的利益，以更好地构建和谐、融洽的劳资关系。

（该文获2010年度嘉兴市律师实务理论研讨会三等奖）

 

俞秋燕，2009年毕业于宁波大学法学院，获法学学士学位，并于当年通过国家司法考试，熟悉刑事、民商法相关的法律，致力于于公司法、合同法、劳动法、婚姻家庭法等民商事法律模块的学习和研究。