张元敏

　　内容摘要：本文将权利与权力关系作为基本理论框架和出发点来思考我国现行的行政诉讼制度中的原告资格制度。原告资格的存在，从根本上说是权利与权力在博弈过程中互动的结果，原告资格认定的宽严程度也直接关系到个人利益与公共利益的界限合理与否。因此，合理原告资格制度的设计对于协调个人利益与公共利益关系，促进社会的良性发展，建立依法治国的法治、民主理念都具有极其重要的意义。
　　关键字：原告资格  权力与权利  个人利益  公共利益
　　（一）保障行政诉权的有效行使，最大限度保护公民，法人，其他组织的合法权益
　　行政诉权为公民与政府共享，在公民的权利体系中，行政诉权占有重要地位，是一项基本权利，就本质而言，行政诉权是人的主体性的必然要求，是对公民个人人格的尊重，体现了公民与国家之间的平等关系，同时也是保障公民行政权益实现的程序权利。首先，行政诉权是对公民独立人格的肯定。一方面，每个人都是独立的主体，不依附任何他人而存在，也不从属于国家，在公民和国家的关系上，人是目的，国家是手段，人类为了自我保存和发展才组建了国家这一政治实体，另一方面，人作为独立的人，其生命、身体不可侵犯，人的自由不可剥夺，行政诉讼赋予公民和政府直接对话的权利，另外，行政诉权对个人提供的保护，意味着个人的利益上升为法权，得到国家的承认。对公民个人利益的认可，也是对公民独立人格的尊重，从一定意义上说，公民的个人利益是公民独立人格的延伸。 其次，行政诉权是对公民与政府新型平等关系的塑造。行政诉权对公民来说，是确认其与政府相抗衡的权利，旨在公民与政府之间塑造一种新型的平等关系，在这种关系中，公民和政府一样，都是独立的主体，都必须按照法律规则行事，没有法外特权。政府不再至高无上，而是有限政府，责任政府。 再次，行政诉权是对公民行政权益的保障，行政诉权作为一种程序权利虽有独立价值，但并不减弱其保障实体权益的功能，对公民来说，行政诉权是维护其合法权益不受侵害的程序权利。当公民的合法权益到违法行政的侵害时，公民可以通过行政诉权要求停止侵害使其权益得到有效法律保障。
　　（二）公权力与私权利的博弈关系构建我国行政诉讼原告资格制度
　　法制现代化的标志应该是权力与权利的对峙到权力与权利的互约。首先，权力与权利的互约只能是以两者的对峙为前提的，没有两者的对峙，两者的互约便无从谈起。进一步讲，权力与权利的互约表明权利已从权力的包含状态中独立出来，还权于社会的历史使命已经形成，因此，权力与权利才有达成契约的必要和可能。权利与权力的分离是法制现代化的奠基石，为法制现代化立起了一座醒目的界碑。其次，权利与权力的对峙意味着把权利交给社会，把权力交给国家的这种分化形态，更意味着权利与权力间成为平等但又功能各异的存在国家和社会。权利与权力一旦成为各自独立的存在，只能处于平等的地位。唯此，两者的契约状态才有可能。法制现代化的标志不仅是权利和权力的对峙，而是两者功能上的互补，互补的基础不是两者合二为一，而是两者在独立的平等前提下相互约束对方。最后，法制现代化的标志是权利与权力既对峙有互约的矛盾统一体，两者的对峙使自由这一价值在法制实践上更能充分的实现，两者的互约又使法秩序这一价值在法制实践中有更可靠的保障。自由和秩序是现代法制中两项基本的最高的价值，自由和秩序的和谐运转是法制现代化的价值标志，两者缺少任何一方面，都会使法制现代化落空。权利与权力的对峙和权利与权力的互约分别酿造了自由和秩序的状态，只强调两者的对峙和对立，必然是无序的出现；只强调两者的互约，必然是死序的出现。
　　我国行政诉讼原告资格制度的构建同样也应该以权力与权利的对峙理念为基础，基于（1）权力的强制性，即权力是代表国家，以国家的名义实施的行为，以国家强制力为后盾，不以相对方同意为前提。（2）权力的不平等性，权力是人和人之间的一种支配与服从关系，其基本运行方式是“命令——服从”。（3）权力的扩张性，握有权力的人具有扩大权力的趋势，具有权力欲，尤其是在权力行使遇有阻力时，很容易使掌握权力者使用更强硬的手段扩充权力，延伸权力范围。（4）权力的可交换性与易腐性，权力是一种外在型的能力，可以从主体中分离出来，权力的交换以公共利益的出卖为其实质，权力的出售借助于国家力量的支持给私人带来实际利益，被人们视为“无本万利”的行为。几乎所有的权力被交换时都可能增值，而最能增值的权力是最抢手的权力，也是最易受腐蚀的权力。 （5）权力的垄断性，权力为少数个人或集团所掌握和使用，使他们自觉不自觉的形成了自己的利益集团，使权力发生向有利于行使者的方向。
　　我国历来是个行政权非常强大的国家，整个计划经济时期充分体现了人类理性的自负，国家用行政手段干预调控经济的运行，进行社会管理，建构着人们的生活秩序，个体自由压抑在权力的阴影中。在改革开放的过程中，我国选择了一条渐进式改革的道路，它必然要在相当长的时间内保留许多旧体制的成分和影响，两种新旧共存的体制之间必然产生激烈的碰撞，为权力的不规则运行留下制度空隙，另外，我国传统文化中的“天人合一”的哲学观，“和谐”的政治理念以及“集体本位”的法律传统都造就了个人的独立人格没有得到确立，个人的价值没有得到肯定，个人是作为手段而不是作为目的存在。个人的权利自由被忽视，个人的主动精神被淹没。这些都促成了我们在构建，运行行政诉讼制度时的艰难，基于中国当代社会存在的实际情况，使得我们在理性构建行政诉讼制度时应从最大限度地保护公民、法人及其他组织的合法权益出发，对已经异常强大的行政权进行控制，对相对弱小的公民权利赋予最多保护。我们习惯假定政府是全能的与守信的，因此以国家代替市场，或者依赖政府干预来纠正市场失灵。但实践证明：政府与组成政府的公务人员在追求利益最大化方面与市场主体并无二致，政府追求效用最大化，就是要扩大机构和扩大权力管辖地域和事项范围，行政官员追求效用最大化，就是要升迁自己的职位，赢得威信和选民的选案，他们有可能利用职权进行寻租，并且他们在追求自己利益最大化方面与一般个人并没有什么两样。同时政府也不可能全能全知，政府所占有的资源配置信息往往比市场主体更少，其决策依据并不充分，政府部门不守信用的纪录较普通民众而言也常有过之而无不及，因为普通民众缺乏责难失信的能力，但政府部门却常常依据强制力“公然地违约”。正因为如此，指望政府来纠正市场失灵往往适得其反，反而造成更为严重的政府失灵，这主要归因于行政法内人性假定的分裂，所以我们在设定行政法制度时，无须自欺欺人地将政府和行政官员，当成人民公益的代表和利他主义者。“依靠所有行政法主体参与的博弈来形成一个规范所有行政法主体的制度，这种制度变迁不仅过程民主，而且结果理性。” 行政诉讼原告资格的扩大对老百姓来说，培养他们的权利意识、主体意识，克服几千年来遗留的奴性，要摧毁由来已久的奴才心理结构，建立以个人人格、个人主观自由为基础的民族心理结构；对政府官员来说，培养他们守法的意向，自我克制与负责的美德以及对合法的反对者的宽容，防止腐化与堕落，法律的目的就在于通过外在的强制而内化，使人养成自律的习惯。
　　为了确保相对人的合法权益不受侵犯，应当从立法论的角度扩大行政诉讼原告资格，至少应从解释论的角度对其予以尽量宽泛的解释，“各国在行政诉讼的原告资格问题上，是从严格限制到逐步扩大到几乎没有限制，使行政诉讼制度保护公民，法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥，这是值得我们借鉴的。”
　　（三）完善与发展我国原告资格制度的探讨
　　随着中国民主、法治、平等、自由、人权等法治观念深入人心，在宪法修正案中也有了充分的体现，宪法修正案立意深远，内涵深刻，明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家尊重和保护人权”等对公民的权利进行保障的规定，这些规定无不指引着部门法的制定，从行政诉讼法来说，更进一步体现了保护公民权利的重要性，体现在具体的原告资格制度的构建上必然要求原告资格趋向扩大。行政权与司法权之间的冲突与协调，制度的更新和突破等因素都在行政诉讼领域中得以体现，在现代社会中，国家权力的配置或多或少地体现了权力制衡的思想，民主、法治、有限政府的理念意味着行政权要接受司法权的监督和审查。我国目前这种监督是一种事后监督，但随着中国法制的进一步发展，这种监督还会发展成为事前监督，随着行政诉讼制度的完善和发展，我们才能正确认识和界定行政诉讼原告资格以及行政诉讼中法院对行政行为审查的强度等问题。在行政诉讼原告资格问题中还存在诸如特别权力关系中的原告资格的确定，行政机关作为行政诉讼原告资格等理论问题，因本文篇幅问题在本文中暂不作讨论。“中国的法治之路必须注重利用中国的本土资源,注重中国法律文化的传统和实际”。 要求引入一项法律制度的同时从本土实际情况出发，以实现移植的法律制度与本土资源的良性结合。为了使中国的行政诉讼融入国际行政诉讼法制现代化潮流之中，必须进一步发展中国行政诉讼原告资格，目前我国的经济体制改革进一步深化，社会主义市场经济条件下利益主体多元化格局已基本形成，民主政治有了很大的发展，二十年的改革开放也使人们的法治观念有了很大变革，行政诉讼理论有了更深层次的研究。市场经济与民主政治进一步发展，党中央“依法治国，建立社会主义法治国家”的治国方略的提出，世界各国行政诉讼法制现代化的潮流，都使得扩大行政诉讼原告资格成为必然。
　　1．发展行政诉讼原告资格的属人因素，应强调行政相对人的合法权益，逐步放宽行政诉讼原告资格
　　我国行政诉讼的价值取向已从保障行政机关行使职权向保护公民合法权益，监督行政机关依法行政转移。中国在1989年行政诉讼立法时，基于当时的国情，将保障行政权与保护公民权并列为行政诉讼的立法宗旨。这在立法上无可厚非，但最高人民法院通过司法解释，限制了公民的起诉资格，司法实践中也经常出现剥夺公民起诉资格的情形，这是与世界行政诉讼原告资格的发展不相适应的。另一方面，行政权本身就被预设有国家强制力，在行政法律关系中，当公民拒不服从行政机关的行政管理时，行政机关可凭借其权力强制公民服从，而当公民的合法权益遭受行政机关的违法侵害时，则无法通过其本身的力量来保护自己。可见，过于严格地限定原告资格的范围，会把许多应当受理，应当给予司法监督的案件排斥在司法审查之外，致使许多行政争议得不到公正合理的解决，也将放纵许多违法行政行为。对原告资格行使的不合理的限制是基于原告资格的立法本来目的片面的或不合理的认识而产生，因而要消除对原告资格行使不合理的限制应从人们的认识与立法本意相符合入手。我们需要加强对行政诉讼法基础理论研究，尽量在立法条文所能容纳的范围内消除人们习惯上的各种误解，从理论上澄清各种误解和统一人们的认识，然后，以理论指导司法实践。而我国法院在具体认定、判断原告资格时也拥有较大的自由裁量的余地，最高法院的司法解释在统一各级法院的司法实践方面发挥着关键的作用。通过科学、合理的解释，能够有效减少原告资格行使方面的障碍与不当的限制，可以起到在现有法律框架内扩大原告资格的效果，从而推动我国行政诉讼法制的发展。
　　2、在行政诉讼原告资格发展的属事因素上，应逐步扩大行政诉讼的受案范围
　　首先，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查。有人认为抽象行政行为因为存在权力机关和行政机关内部的监督形式，因而应排除司法审查。笔者认为这种认识是片面的，行政机关内部自我的监督并不是最有效和最彻底的，这种同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识，这种自我监督的作用有限，由于抽象行政行为具有的反复适用性，因而违法不当的抽象行政行为所造成的损害可能在一定范围内连续发生，便更多的相对人遭受损害。从这个意义上来说，抽象行政行为更具有危险性和破坏性，从国外情况来看，大多数发达国家目前都存在法院审查政府抽象行政行为的立法与实践。如美国《联邦行政程序法》704条规定：法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查没有其他充分救济的行政机关的最终行为，在第551条第130项规定这里的行为是指包括机关规章、命令、许可、制裁、救济以及相应的拒绝与不作为等各种行为的一部分和全部。在英美国家的所谓推定司法审查原则，即凡是法律和判例不排除审查者，都可以推定法院可对行政机关的任何行政行为进行司法审查。 大陆法系国家法国可以受理公民对条例（包括总统、总理制定的命令和其他机关制定的规定）质疑的案件，利害关系人如果认为条例违法，可在条例公布后2月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不合法的条例，也可以在任何时候在其他诉讼中主张条例无效，对本条不能适用。
　　其次，对合法权益作扩充理解。我国《行政诉讼法》中对“合法权益”事实上作了实质性的限制，“合法权益”被限定在人身权、财产权的范围之内，至于其他权利，只有在法律法规明确规定可诉时，才被纳入“合法权益”的范畴，事实上“合法权益”的范围很窄，这样导致原告资格受到很大局限，许多权益受侵害者因不符合“合法权益”的范围而没有原告资格。因而，我们需要对“合法权益”的范围进行扩展，使之回复到它应有之意义，只要能证明具体行政行为的存在必然会给当事人带来不利益，当事人所受到的侵害与具体行政行为之间存在因果关系，这种行为的存在必然导致或加速该结果的发生，则当事人就应当具有原告资格。
　　人们通常认为，原告资格制度可以防止滥诉，避免浪费司法资源并能保证行政权的有效行使。但事实并非如此，长期以来，我国行政诉讼在起诉阶段的真实问题是老百姓不愿告、不敢告和不会告，法院受理行政条件的数量也没有超过警戒线，就起诉同行政权力行使之间的关系来看，《行政诉讼法》现有的受案范围制度、复议与诉讼的关系制度、起诉期限制度以及起诉不停止执行制度等已经对司法审查和行政效率之间的平衡作了充分考虑，无必要再过分限制原告资格。过分抬高原告资格的门槛同浪费司法资源之间并无必然的瓜葛，相反，大量行政审判人员无案可受、无案可审才是真正的资源闲置。
　　3．确立行政公益诉讼
　　行政公益诉讼是为了保护社会公共利益，针对违法行政行为提起的诉讼形式，公益诉讼是原告资格不断放宽，甚至取消的产物。近年来，随着我国市场经济建设的深入以及社会公众法律意识的加强，公益诉讼已经走进公众的视线。公益诉讼，在国外的法律制度发展中已有相当历史，早在古罗马时期，就有了私益诉讼与公益诉讼之分。以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，仅特定的人才能提起的诉讼叫私益诉讼；以保护社会公益为目的，除法律有特别规定外，凡市民提起的叫公益诉讼。行政公益诉讼的概念在国内还未形成统一的概念，有的学者认为行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。 也有学者认为同被诉行政行为无法律上的利害关系的公民、法人或其他组织（包括公诉机关）以与自己的法律上的利益无关的资格提起的，直接以公共利益的维护为诉之目的的行政诉讼， 尽管学者们对行政公益诉讼概念界定存在分歧，但公益诉讼有着最基本的特点：①行政公益诉讼的原告具有多元性，行政公益诉讼的原告突破了“利害关系人”的范围，只要违法行政行为侵害了国家、社会公共利益，任何组织和个人都有权代表国家起诉违法者，并不要求其必须是利害关系人。②行政公益诉讼的目的与出发点是维护国家、社会的公共利益，保证行政行为的合法性，保证行政法得到客观准确的适用。在原告类型上，除了自然人、法人或者其他组织之外，国家公诉机关也可以居于原告地位。尽管，公益诉讼的原告资格没有严格的限制，但出于防止起诉人滥用诉权和维护行政效率的考虑，对公益诉讼的受案范围有严格的限制，如，日本的民众诉讼限于与公职选举有关的诉讼和居民诉讼职权，而美国的私人检察总长制度一般适用于环境保护、价格、税收等公共领域。同时，在公益诉讼的提起条件上必须将“利害关系的非直接性”严格限定在公共利益。即公益诉讼起诉人所请求保护的利益是公共利益不包括特定的个人性的利益。在构建我国公益诉讼过程之中，应该注意以下几个问题：
　　1．公益诉讼条件类别和范围应当由法律、法规明确规定，缺少法律、法规依据的民众与检察机关均无公益诉讼的原告资格。就现实而言，公益诉讼应该存在于环境保护、税收、重要物资、产品和服务的价格变动、国有资产、公共安全、审计和预决等政府活动领域。
　　2．行政公诉与民众诉讼之间的关系，在构建我国公益的过程中，存在三种思路：第一种是提起公益诉讼的主体只能是检察机关，而不包括自然人、法人与其他组织，或者说自然人、法人或其他组织主张自身利益以外的公共利益时应先向检察机关提出，再由检察院提起公益诉讼，这种意义上的公益诉讼等于行政公诉制度。第二种则是将提起公益诉讼的权利只赋予自然人，法人或其他组织，这种形式实际上等同于民众诉讼。民众诉讼不仅是保护社会公共利益，监督违法行政活动的重要组成，同时，也是让民众通过诉讼途径，参与和管理国家与社会事务的重要制度形式。第三种思路是前两种制度并存。笔者认为，第三种思路可以作为我国公益诉讼的发展思路，像环境保护、重要价格变动与公共安全这些既有关公共利益，又同不特定的民众关联的领域，可以设置民众诉讼和行政公诉并存的制度。像税收、国有资产、审计这些同民众没有直接关联的领域，则应当先向检察机关提出申请，由检察机关提起行政公诉，如果检察机关不作为的，再赋予作为申请人的民众的公益诉讼权。

　　作者简介：张元敏，西南政法大学行政法方向研究生毕业，现工作于嘉兴市质量技术监督局