2004年律师实务理论研讨会交流论文

 

由“盛泽污水案”引申出的若干法律问题探讨

                     浙江国傲律师事务所    盛新铭 朱黎明

 

【摘要】惊动国务院、国家环保总局的2001年江浙边界水污染纠纷，虽然嘉兴渔民在2003年最终获得胜诉，但其中也不免浮现出我国环境污染案的若干普遍问题，如国家、集体的财产受到污染由谁来主张权利？单位或个人因环境污染而受损失时，依目前的法律规定仅能就“直接损失”获得赔偿，这是否合理？我国现行的环境污染赔偿制度是否已经达到了抑制排污者污染侵权的目的？本文试对这些问题作一粗浅的探讨，权当抛砖，以期引方家之玉。

【关键词】盛泽污水案、国家集体财产、公益诉讼、无过错责任、损害赔偿

 

问题的提出：

浙江杭嘉湖地区素有“鱼米之乡”之美誉，但是随着江苏省吴江市盛泽镇印染工业的发展，位于其下游的嘉兴逐渐成为“污水之乡”，特别嘉兴市秀洲区及嘉善县两地，受污水域面积光嘉善县境内就达3.2万亩，广大渔农因污水侵袭而财产遭受极大损害，生活苦不堪言；嘉兴北部水域的天然渔业资源也遭受重创。从1993年开始，国家环保总局就不断发生的两省边界水域污染事件进行过多次协调，曾于1996年要求江苏方面给予嘉兴方200万元的赔偿。然而，这区区200万元并未给盛泽诸印染企业敲响治污警钟，印染企业依然我行我素，污染事件也愈演愈烈，致使嘉兴大面积水域PH、DO、COD等八项指标严重超标，直接导致嘉兴百姓自发拦河事件的发生。2002年1月18日，嘉兴秀洲区30户渔农、嘉善17户渔农首先拿起法律武器维护自己的权益，案经嘉兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院两审，终于2003年底获得胜诉。事情虽已告一段落，但其在对我国环境污染案件的处理上似乎仍具有较多引人深思的问题。随着人类社会的不断发展，环境保护与可持续发展已成为当今世界各国的重要战略，纷纷加快了环境立法的步伐，加大了环境侵权责任的研究，然而在我国仅在《民法通则》及《环境保护法》中对环境侵权责任稍有涉及，因此在法律上，我国的环境污染侵权制度是相当不完善的：如我国对环境污染损害赔偿仍强调依传统一般侵权损害赔偿标准来计算实际损害，对于这种赔偿标准是否公平合理的问题是值得探讨的；又如既然在环境污染案件中实行无过错责任制度，为何还须行为人“以违反国家保护环境防止污染的规定”为前提？其次，在本案中从事件发生到整个诉讼结束，并未出现对国家集体资源（如水流、田地等）因污受损而索赔之主张，这是什么原因？

一、           国家集体资源权益谁来主张

国家是公共权利机构，其最高义务就是“运用从公民那里集合起来的权力和力量，以增进所有人的和平、安全和便利”[1]。我国《宪法》第9条规定水流等属于国家所有。《民法通则》也规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。”我国《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”从以上这些规定来看，我国水资源所有权的主体具有唯一性，那就是国家。这点与水资源属于公有物的特点是吻合的，也是国际普遍做法，即使英美法系国家也都开始明确界定水资源国家或州所有。不可否认水资源国家所有确实能在某种程度上舒缓公共所有与私人利益之间的冲突，有利于保持行政权力与市场的适当距离以及统一市场主体的形成。[2]但是这也存在着一个不可回避的问题，即当国家所有的水资源受到污染侵害时，谁来主张权利？从权利救济相随原则，国家既然拥有所有权，那么当其权利受到侵害时就应得到救济。国家虽然可以成为民事主体，但是它毕竟是一个抽象的主体概念，不可能亲自主张。从现行的法律来看，应当由有权管理国有资产的单位和政府行政机关来执行。谁是有权管理者就本案来看也不是唯一的，一般认为：环保部门、水行政主管部门以及渔业管理部门都是水资源的管理者，那么应由谁行使国家权益主张权？法律没有作出明确的规定。越是人人有权最后却是人人无权。即使那些确有管理国有资产职责的单位，也往往因种种事由，或不愿或不敢主张民事权益。而且在现行的法律框架内，对国有资源的损害救济主要是行政处罚和刑事制裁。在这种诉讼主体缺位的条件下，如果没有一个明确的代表国家利益的机构和组织，以国家的名义通过民事司法程序对国有资源进行保护的话，其后果是不言而喻的。因此，笔者认为在我国应当实行明确的检察机关提起民事诉讼以维护国家资源权益以及在检察机关不予起诉时允许公民或其他社会组织提起公益诉讼的制度。

（一）检察机关提起民事诉讼

检察机关针对特定民事案件提起民事诉讼，是现代国际社会绝大多数国家在法律上授予检察机关的一项权力，对此主要存在着个人本位主义和国家本位主义之分。前者依西方各国为代表，强调当事人自治，除特别授权，检察机关不得介入私权之争。而后者则以前苏联为首的东欧国家为代表，主张经济领域中的一切都属于公法范畴，不存在私人的东西，因此主张检察机关可以全面介入，不受范围的限制。在市场经济环境下，强调的是私法自治，国家过多干涉将影响当事人在诉讼中的自治性和处分性，因此强调全面介入的做法是不可取的；而就前者而言随着时代的发展，社会矛盾不断加剧使社会利益调控机制失灵，也迫使各国逐渐趋近社会本位主义，在现代西方各国在不同程度上授予了检察机关更大范围提起民事诉讼的权力，主要涉及国家利益、社会利益，以及与社会公序良俗直接相关的案件。然而我国对此尚无相应的明确的法律规定，仅仅在《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”以及在《人民检察院组织法》第四条规定：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争”。对此我们仅能看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权，对此不免让人产生国家本位主义之虑，因此需要进一步明确检察机关提起民事诉讼的具体范围，以便更有效地维护国家、社会及公民利益。

笔者认为：在类似“盛泽污水案”的案件中，检察机关以国家名义提起民事诉讼至少在以下方面具有重要意义：首先，明确了国家资源权益诉讼主体，避免了谁都有权起诉，谁都不起诉的尴尬局面。其次，省却了不必要的确权程序，如果没有一个明确的国家诉讼主体，法院对各国家资源管理机关各自提出的受损害的范围、损失的程度以及诉讼请求必须一一确认，相当麻烦，而且从所有权主体的唯一性看也是不必要的。再次，避免了管理部门滥用职权的可能。各专门法如《水法》以及《环境保护法》都授权国家资源管理者相应的制定标准、认定违法事实以及行政处罚等权利，如果允许该管理者提起民事诉讼的话，就会产生用自己单方制作的文件来证明对方违法和支持己方诉讼请求的结果，显然有破坏司法公正之嫌。

（二）在检察机关或集体经济组织不予起诉时允许公民或其它社会组织提起公益诉讼

传统的诉讼法律理论强调，只有受到直接有形的损害，才可以取得原告资格的要件，如我国《民事诉讼法》规定起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，在我国提起环境资源民事诉讼必须是那些人身或财产直接受到他人不法行为的侵害的人。如果对于国家资源损害只有公共官员或机关如检察机关才享有代表社会提起旨在取缔妨害的诉讼资格，那么维护公共利益的目的在某种程度上也将落空。因为作为公共官员是由地方选举产生的，他们必须依靠地方居民的支持才能保持职位，一旦对当地的污染企业起诉则势必会减少当地的就业机会，因而可能会使自己丢失选民的支持。[3]而且对于公共官员并不总是那么热心于维护公共的利益，这点从我国实践就可以证明。因此当检察机关或集体经济组织明确不予起诉时，依我国的法律规定，国家集体资源权益即使受到损害也将不可能得到救济，这点与“有损害必有救济”的原则是相违背的。在这个层面上来看，在环境资源民事诉讼中适当引入公益诉讼是有必要的。

所谓公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。*[4]其本身最大的特点是原告资格不以“直接利害关系”为必要条件，使得依传统理论不具有起诉资格的私人或私人组织在公益诉讼中享有起诉资格。事实上公益诉讼存在利益偏好的问题，“私人原告的个人偏好并非就是社会偏好，私人原告声称代表的社会公共利益并非就是真正重要的社会公共利益”。[5]因此本文强调的是适当引入公益诉讼，而且是在检察机关及集体经济组织不予起诉的情况下执行。从社会契约理论来看，国家事实上是公民合意的产物，是公民授权国家管理公共事务和财产。因此当国家资源受到侵害时，任何公民都有权要求检察机关予以起诉，当检察机关不予起诉时，公民作为国家的主人虽不具有“直接利害关系”，但事实上是存在利害关系的，因此理应可以提起诉讼。而集体经济组织其性质事实上是集体成员的合伙组织，当合伙执行人不行使权利时，任何合伙人都可以主张权利。因此，适当引入公益诉讼，不仅可以监督检察机关或其他公共组织履行职责，而且对我国“一切权利属于人民”的宪法制度也进行了更深层次的演绎。

二、我国环境污染民事责任制度的缺陷

我国环境污染民事责任的法律依据，主要包括《民法通则》的有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固化废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定。就“盛泽污水案”中涉及的环境污染案件民事责任制度，尽管《民法通则》中规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”，而《环境保护法》、《水污染防治法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失……”，可见我国对环境污染民事责任制度实行的是无过错责任制度及同质赔偿制度，但从“盛泽污水案”中我们可以发现我国的环境污染民事制度存在着以下二方面的不足：

（一）对无过错责任制度存在不合理的限制

通过《环境保护法》的规定我们可以得到这样的结论，我国对环境污染侵权行为实施的是无过失责任原则，只要有污染行为并造成损害的就应当赔偿，但《民法通则》同时规定以“违反国家保护环境防止污染的规定”为加害人承担民事责任的前提，两者的矛盾昭然若揭。于是在“盛泽污水案”的一审判决中有这么一段话：“本院认为，法院审理环境污染损害案件，适用无过错责任原则……”并认为法院须查明的事实有三个方面：一是污染行为的发生；二是有损害的后果；三是行为与结果之间有因果关系，并对被告是否存在过错不予审查。因此在判决中该法院是依无过错责任来认定被告的责任的，但是事实上，由于我国《民法通则》有“违法行为”的前提条件，使得原告十分小心地对被告的排污行为是否违法进行举证，法院也对该证据通过法定的程序加以认证。可见即使是法院，对两者这种前后矛盾的法律规定，也以一种比较高明的、但也有点暧昧的手法，避免了其直接冲突。但是从无过失责任制度的发展来看，对其设置一个“违法行为”的前提是不恰当的。无过失责任制度是随着近代高度危险工业和交通运输业的迅速发展才逐渐产生的，其主要目的是为了让受到无法完全避免的危险侵害的受害者得到周全的救济。而环境问题的发生往往涉及深奥的科技知识，而且危险的发生经常是多种因素的复合累积而逐渐形成的，并且其中的每个单一行为大多是合法的，很难归咎于过失。[6]因此如果要求受害者举证证明排污者的排污行为是违反相关环境保护法律规定，就势必在本身就出于弱势的群体身上再剥去一层保护层，很难实现环境污染民事责任无过错责任制度的立法目的。其次，在共同侵权的污染案件中，如果各侵权者单独的排污并没有违法之处，只是排污的总量超过了规定的标准或者各自所排之污染发生化学反应而导致环境污染损害，那么受害者向谁主张权益？再次，虽然“违法性”是一种客观外在的法律要件，而过错则是以通常人的能力为标准的违反应该注意避免的有预见可能性的客观性注意义务，两者有所不同，但作为“违法性”“实际上被考虑到的是加害行为的态样和行为者的故意、过失等主观要素。在这两方面的作用下，于是产生了‘违法性’与过失在内容上、功能上互相交错的现象。因此，违法性没有独立存在的价值而应当被已经客观化的过失取而代之。”[7]因此，在环境污染侵权案件中，我们既然采用的是无过错责任原则，却同时又强调行为的违法性为前提，这就意味着是一种有过错的无过错责任，这又是一种什么责任呢？不得而知。从这些方面来看，我国《民法通则》的规定是存在较大缺陷的，应当及时加以纠正。

（二）现行赔偿制度无法达到完全赔偿之目的，也很难实现预防污染之功能

“有权利就有保护，有损害必有救济”这是民事侵权赔偿的基本原则。赔偿的目的在于弥补受害人因侵害行为所遭受的实际损失，因此赔偿必须以实际损失作为确定赔偿金数额的标准。而环境污染民事侵权又与一般的侵权具有明显的不同，环境污染侵害行为具有长期性、持续性，一旦发生就具有不可恢复性和不可补救性等特点，[8]因此其实际损失确定的方式和范围应当与一般侵权有所区别。然而我国《民法通则》规定对“污染环境造成他人损害”的应当赔偿，似乎并没有把它与其他侵权损害赔偿区别开来，而且在《环境保护法》中又规定“对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失”，明确我国环境污染赔偿的范围限定在直接损失，显然依这种规定是不可能完全弥补受害人遭受的实际损失。“若对损害进一步分析，可知损害包括直接损害和间接损害，包括财产损害和精神损害，还应包括现实损害和推断损害。”“所谓现实损害是指已经造成的损害；推断损害是虽未造成损害，但根据某种客观存在的现实危险可以推断出若不消除既有危险就必然会在将来造成的某种事实损害。”[9]在本案中，我们暂且不说是否足额赔偿了受害者直接受到的人身和财产损失，但至少对受害者来说，在他们赖以生存的土地上，他们不得不在污染危害消除之前承受更多、更大的人身和财产损失，而法律如果对这种损失视而不见的话，何来公平、正义。现行的损害填补赔偿原则极有可能造成两种消极的后果：一是导致受害者因救济不足而产生对现行法律制度的怀疑和不满；二是使得加害人因赔偿成本比预期要低而产生侥幸心理，从而更加放任自己的侵权行为。从法理来说，环境污染损害赔偿有两个基本功能即补偿和预防。既然损害填补的功能都难以实现，预防的功能就更成为奢谈了。[10]在“盛泽污水案”中，被告虽被判决支付790万元赔偿金，但这仅是对47位原告截止向法院起诉之日已知的水产损失的赔偿，其实，因污染造成的经济损失远不止这些：大规模水污染事件发生后的相当长一段时间内，养殖水域受污严重而一直无法恢复水产养殖，这一巨大损失显然已无法追索。更为可悲的是：“盛泽污水”并未因法院的判决而绝迹，诸被告的污染行为并没有停止，侵权行为仍在继续。甚者，2004年五一节后又有大规模入侵嘉兴水域的迹象。国家环保总局解振华局长在2002年4月11日“江浙边界水污染防治座谈会”上掷地有声地讲：“绝不能让违法者逍遥法外，要让他们付出惨痛的代价”。解局长的讲话显然是想警醒那些污染环境者，而笔者认为：事实已证明，就目前我国现有的环境污染损害赔偿法律制度，尚不足于给排污者以当头棒喝。因此笔者认为有必要就环境污染实际损害的范围作一具有环境污染特色的司法解释或法律规定，比如把将来依常理必然要遭受的损失即推断损失也计算在内。另外，补偿仅仅是满足受害人利益的最低目的，而抑制才是维护社会整体利益的最高目的，只有两者共存方有相得益彰之效果。因此在环境污染案件中应适当地引入惩罚性赔偿制度以抑制污染侵权的发生。在侵权人明知其行为有可能引起严重的侵权事故，而由于此种行为有可能给其带来巨大的效益或改变此类行为会使使其经济上受损而故意继续或放任此类行为的发生的情况下，我们可以考虑对加害人给予惩罚性赔偿，其具体数额可以加害人因加害行为而获益的范围为限。当然，笔者注意到惩罚性赔偿一般针对于恶意的侵权行为，且考虑到我国目前的环境行政管理现状，笔者认为在适用惩罚性赔偿时应排除以下两种情形：1、符合环保标准排污的；2、有证据证明污染者主观确无重大过失或故意的。在此基础上，才能充分保护受害人，使其所遭受的损失得到最大限度的救济，并通过惩罚性赔偿威慑加害人，抑制加害行为的进一步发生和扩大，进而达到维护社会整体环境利益的目标。

 

 

 

 

 

 

参考文献：