2004年律师实务理论研讨会交流论文

 

农房拆迁法律问题之探索

                              浙江国傲律师事务所  马正良

 

【内容提要】房屋拆迁是目前我国社会的热点，而农房拆迁则是热点中的难点，究其原因主要是我国在征用集体土地和农房拆迁方面的法律法规不健全。笔者结合这几年来承办的大量拆迁法律事务，以及最近参加了全国性的“拆迁法律实务讲座”，对我国农房拆迁中的法律问题予以分析和探索，并提出了解决这些法律问题的设想。

【关键词】农房拆迁   法律问题   解决办法

 

随着我国工业化和城市化的加快，越来越多的集体所有土地被国家征用（严格意义上应是“征收”），随之而来大量农房被拆迁。由于我国征用集体所有土地和农房拆迁的法律不健全，使得被征地农民的合法权益屡屡遭到侵犯。[1]据农业部的统计，最近两年关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上，且每年呈上升趋势。对这一影响到我国社会稳定的大事件，党中央和国务院也一直很重视，并把解决“三农”问题作为当务之急的国家大事，全国上下也都在为这一问题进行探索。

笔者最近几年承办了大量拆迁法律事务，尤其是代表政府拆迁工作，总感觉到拆迁的难度很大，拆迁工作被人戏称为“天下第一难”，而拆迁农房更是难上加难。一方面，政府要发展工业，就要求招商引资，多建厂房；要城市化，小城市要建成中等城市，中等城市要建成大城市，大城市要成为国际都市，这就势必要扩大城市空间，进行道路基础设施建设，要多建商品房。这些措施的实施，都需要征用集体土地，拆迁农民的房子。另一方面，农民又强烈地阻止政府征地，拒绝搬迁，或者要求比照城市房屋拆迁的补偿标准予以安置补偿，双方的矛盾显而易见。对之，笔者认为，之所以产生以上矛盾，这与我国在征用集体所有土地、拆迁农民房屋、安置补偿失地失房农民等方面法律不健全有关。下面笔者就针对这三个方面的法律问题作一点探索，以期抛砖引玉。

一、征用集体土地法律规定不健全

征用集体土地不同于征用国有土地。我国刚刚修订的《宪法》第十三条规定，公民的合法私有财产不受侵犯，同时规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对公民的私有财产实行征收或征用，并给予补偿。对集体所有土地的征用的规定，则体现在我国《土地管理法》第二条、第四十条中，即国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用；乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，有县级以上人民政府批准，等。而针对国有土地的征用，规定在我国《城市房地产管理法》第十九条，即在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。由于我国法律对公共利益这一概念至今还没有作出一个明确的解释，故而对我国土地征用工作带来很大的困难。

同时，我国对国有土地上房屋拆迁已经有了一部法规——《城市房屋拆迁管理条例》，其对城市规划区内的国有土地的征用及其地上房屋的拆迁并不需要有公共利益这一条件，因此，对于国有土地的征用在我国缺乏违宪纠错制度的前提下，有了国务院的这一拆迁条例，还是可以勉强操作的。但对于集体所有土地征用，不但没有相关的国务院的拆迁条例予以支撑，相反我国《土地管理法》还对其设置了条件即公共利益的需要。由此就产生了一个什么是“公共利益”的问题，但遗憾的是翻遍我国现有的所有法律法规，都无法找到对之诠释的依据和确定是否为公共利益的标准和程序。由此，作为征用集体土地的前置条件——公共利益也就形同虚设，从而导致拆迁双方因对公共利益这一概念的理解不同而发生纠纷甚至冲突。最近发生在广州市的小谷围艺术村165幢别墅因建造广州大学城而拆迁一事，双方对建造大学城是否属于公共利益这一分歧而对簿公堂。正由于立法上的这一缺陷，导致现实中公共利益被无限扩大，被一些别有用心的当地政府所利用，把有些商业利益也归入公共利益这一“大筐”之中，从而侵犯了被拆迁人的利益，也严重扰乱了我国的土地市场秩序。

公共利益的无限扩大，必然导致行政权力的无限扩大，要对行政权力进行限制就必须对公共利益进行严格的限定。因此，为避免公共利益继续被假借而导致更为严重的灾难性的后果，维护宪法的权威和尊严，同时树立全社会对宪法和法律的信仰，迫切需要对公共利益作出明确的界定，从而把公共利益拆迁与商业性拆迁严格区分开来，这不仅是我国征用集体土地的需要，也是保护我国公民合法私有财产的需要，因为公共利益的界定已成为关系到私有财产保护有效性的关键问题。

二、农房拆迁法律依据缺乏

由于我国目前在全国性范围内唯一一部拆迁法规是《城市房屋拆迁管理条例》，其适用范围明确规定为城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，而参照此条例执行的也仅局限于在城市规划区外国有土地上的房屋拆迁。由此可见，我国集体土地上的房屋拆迁活动并没有相应的法律法规规定。而各级政府为了发展当地经济的需要，纷纷建立各类经济开发区以招商引资，由此不可避免地要征用集体土地，并进行农民房拆迁。对此窘态，对于拥有立法权的特区、省会城市及计划单列市则纷纷制定地方法规，如深圳市、杭州市、宁波市颁布的征用集体所有土地房屋拆迁管理条例，其中详细规定了农房的拆迁程序、拆迁补偿安置标准及强制拆迁措施等内容，从而弥补了我国农房拆迁法律法规缺乏这一漏洞。但对于全国大量没有立法权的城市来说，这一难题照样存在。

农房拆迁法律依据的缺乏，使得有关这方面的行政诉讼屡有发生：牵涉到农房拆迁时，农民对颁发拆迁许可证这一行政行为不服而提起行政诉讼，对此法院大多以该集体土地已被征为了国有土地，可以适用《城市房屋拆迁管理条例》为由而予以驳回；继而农民又认为——既然拆迁程序按照《城市房屋拆迁管理条例》来进行，那么农房安置补偿标准也应按此条例参照城市房屋来执行。而作为拆迁人则认为应该以当地政府每年公布的当地农房补偿标准予以补偿，其理由是，按照我国《土地管理法》规定，被征用集体土地上的建筑物、构筑物的补偿费按照其实际计算；同时规定市县人民政府应当结合当地实际制定征用土地补偿的具体标准。由于当地政府颁布的农房补偿标准与城市房屋补偿标准差距很大，从而导致了农民尤其是城郊结合部的农民的强烈不满和抗议，这是为何城郊结合部的农房难拆的主要原因。笔者曾代理的一起农房集体拆迁纠纷，拆迁人及其拆迁实施单位的工作人员根本无法进入该村庄，整个村庄的二十几户农户联合起来一起抵抗，连律师上门做思想工作也被大骂“鬼子进村”，农民提出的条件与补偿标准有天壤之别，根本无法协调。

由此可见，制定全国性的统一的征用集体土地房屋拆迁管理条例或者相应的地方性法规已是非常紧迫，我们急切盼望合理的农房拆迁补偿安置标准的出台，从而避免不必要的纠纷和冲突，以便使农房拆迁工作顺利进行。

三、征用集体土地补偿标准的法律依据存在根本性缺陷

如果说前两个法律问题是可以通过立法解决的话，那么，第三个法律问题则并非那么简单，它牵涉到我国土地法律制度的设置问题。

众所周知，城市房屋与农房的拆迁补偿标准不一致是由于该房屋所占用的土地性质不一样所造成。城市房屋占用的国有土地无论行政划拨取得还是出让取得都有一定的使用期限，因此只要在该使用期限内，房屋的产权人凭该房屋产权证和土地证就可以直接进入市场领域进行交易，便可直接通过房地产评估体现其市场价值。而农房占用的是集体所有土地，农民持有的并不是房产证和土地证，而是集体土地使用证。由于集体土地不能直接进入市场交易，按照我国《土地管理法》的规定，集体土地是要依法被征为国有土地后才可以转让。因此，农房的交易是有严格的限制的，其交易的主体仅限于该房屋所占用的集体所有土地同一村民小组成员。从而也必然导致农房的交易及拆迁补偿安置并不是市场化的。

更为严重的是集体土地被征为国有土地的征用费也没有体现出其真正的市场价值，按照我国第一次即1988年修改后的《土地管理法》规定，征用集体土地的土地补偿费的补偿标准是统一以该耕地上的农作物年产值的三到六倍，年产值是按被征用前三年的平均年产量来计算，非耕地则按耕地标准的二分之一计补，尽管我国的立法机构也注意到了该补偿方式缺乏合理性，但在随后的1998年全面修改《土地管理法》时还是没有从根本上予以修正，只是补偿的标准从三到六倍提高到六到十倍。即便如此，[2]据浙江省某县级市近三年的平均征地补偿安置价格仅为每亩2.09万元，征地补偿费最高也只有2.7万元。而城市近郊的集体土地被征为国有土地后，地价被拍卖到每亩几十万元甚至几百万元。对农民来说，这就出现了两个明显的不合理现象，一是集体土地不按土地本身的价值来体现，而是用地面所种植的农作物产值来折算。由此造成了由距城市的远近不同而产生的巨大的土地级差，但农民得到的补偿额却是相同的，对其中的土地级差，农民根本享受不到。二是农民集体所有的土地被国家低价征去后再高价出让，两者产生的巨大差价全部归国家所有，农民却分文未得。这两个致命的不公平现象，其出现的原因是由于我国设置了两种土地所有制制度，即国家所有和集体所有，而且对同样享有所有权的土地因所有人的不同而区别对待，国家所有的土地可以直接进入市场，而集体所有的土地必须先由国家征用后方可进入市场。由此，土地从集体所有到国家所有，从非市场化的征用到市场化的出让，农民集体的土地所有权已经被无情地侵犯甚至剥夺了，而代表国家行使征用权力的当地政府，则从农地的“转手倒卖”中，攒取了巨额的“利润”。因此，我国农民集体所有土地这一法律制度不但无法解决“三农”问题，反而更加剧了“三农”问题的严重化。

四、解决以上法律问题的设想

我国现有法律人为设置两种不同的土地所有制形式，并分别赋予不同法律地位，这是造成我国农房征地拆迁难上加难的主要原因。而要从根本上解决困扰农房拆迁这一难题，必须首先要解决失地农民的生存和发展问题，也即必须给予其足够的征地补偿金。农民凭这一笔原始积累，去学习城市生活方式和生活技能，从而在城市里维持生活并谋求发展，最后在城市里找到新的归宿，而不至于成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”游民。由此，农民才能积极配合农房的征地拆迁。农民如果失去了这最大最后一笔资产，造成农民除了劳动力外一无所有，这反而成为城市的负担。在政府连年赤字无法承担巨额补偿款和我国目前不宜存在土地私有制的前提下，唯一的办法就是将概念模糊不清、似有非有的“集体”土地所有制取消，将现有的农民集体所有土地全部改为国家所有，而将农民的土地承包权也不要设置三十年的期限改为永久承包权，这就等同于城市国有土地的划拨使用权。由此，当需要农房拆迁时，农民所拥有的土地永包权即土地使用权，可直接进入市场，从而以市场价得到补偿。这既解决了农房拆迁是否适用《城市房屋拆迁条例》的问题，同时也解决了农房所占用的宅基地及农民所承包的农田其征用补偿金计算不合理的问题，尤其是避免了当地政府从中转手渔利的可能性。

当然，对之有些人可能会提出，这些作法是否让农民太占便宜了。其实不然。

首先，能轮到征地拆迁的农民仅占我国八亿农民的极少一部分。其次，由于我国从建国以来实行的城市与农村完全不同的政策，不仅导致农村与城市在孩子上学、医疗保险、养老保险等方面都存在着很大的差别，而且还导致了农民与城市居民的收入产生巨大的“剪刀差”。[3]据一些学者测算，建国后为实行工业化原始积累而推行的城乡二元化战略，主要通过粮食价格的“剪刀差”，三十年左右时间，城市从农村“积累”走至少8000亿人民币，而最近十年通过“廉价征地”这一把“金铰剪”，城市从农村也就是从农民手中“积累”了20000亿元人民币，这些资金足以建设起农村居民社会保障体系的框架，而现在也确实到了让城市来反哺农村的时候了。再次，目前农民在失地后，政府千方百计为失地农民增加创收作努力，如免费举办各种技能培训班，引导农民向非农产业转移，降低各种门槛，最大限度地转移农业劳动力，等等，但这些办法都是远水解不了近渴，也是治标不治本的，从实际效果看，农民也不是特别欢迎和配合。而集体所有土地制度的改革，才是解决失地农民一切问题的根本性办法，也是农村产权改革的关键。如果失地农民不能从根本上融入城市，城市也不能有效地容纳失地农民，而作为农民最后的堡垒——农村土地也已无地可守的话，那后果就不可设想。

中国的农村改革，从产权改革开始，如二十多年前，有人冒着杀头的危险创始了土地承包制，实现了农村发展的大飞跃。但作为产权改革来讲，还是不彻底的，因此，只有把“产权革命”进行到底，将农村土地的使用权，包括处置权、交易权、收益权等全部彻底地落实到农民身上，才能切实保护农民的合法权益，从而也能真正地解决目前困扰党中央国务院的“三农”问题。保护农民的土地权利，是对农民根本利益的最大保护。