朱兴祥

 

[摘要]  当前，加强司法效能建设日益成为司法改革的一项重要课题。司法迟延和诉讼效率的低下严重影响了司法正义价值的实现。司法正义的基本价值包括公正和效率两方面，一般状态下，公正和效率之间并不仅仅体现为矛盾和冲突，正当的司法程序可以实现正义和效率的兼容,通过程序正义确保实体正义的实现，在追求司法公正的同时兼顾司法效率。而程序和制度的合理设计是提高诉讼效率的重要路径。笔者试图从司法实践出发，就程序和体制两方面对体现效率价值的诉讼程序设计提出浅见。

[关键词] 诉讼效率  诉讼正义   诉讼价值  程序设计

 

案件久拖不决、甚至超期限结案是近年来司法工作中亟待解决的一大突出问题。如何从制度上克服司法的效率危机，是当前司法改革亟待解决的现实课题。诉讼的不公固然使当事人对司法作为权利的最后救济产生怀疑，而诉讼的拖延同样使正义的司法变色。培根在《论司法》一文中指出：“《圣经》上曾说：诉讼是一枚苦果子。不公正的审判使诉讼变得更苦，而迟延不决则使审判变酸。”[i]当事人无法面对马拉松式的官僚司法而疾呼、哭喊的场景我们已经见得很多，这对我们这些“法律人”而言自然感到汗颜。应当说，司法高层对诉讼效率的低下已引起高度重视，各司法部门都在采取措施提高诉讼效率，以使这一问题得到解决。各级公安部门采取了大量的便民措施，加强了警民之间的联系；自最高人民法院至地方各级法院主要从简化诉讼和审判程序、大力约减审理时间和减少当事人讼累方面有所改革，包括在民事诉讼中扩大简易程序审理的案件范围，在刑事诉讼方面，两高和司法部联合在2003年3月发布实施《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》，在刑事诉讼效率方面有所提高；就检察机关而言，高检院也一直在强调各地检察院应加快办案节奏、提高工作效率，特别是在去年全国检察机关开展的“强化法律监督、维护公平正义”教育活动中，更是把解决超期羁押案件作为维护公平正义的重点之一，采取了各种有效措施，使这一现象得到根本改观。虽然通过几年来司法改革的制度创新，司法效率的提高有了较大改观，但笔者认为，真正意义上的通过公正、高效的司法实现社会正义的春天还未来到，不合理、拖沓的诉讼制度和司法效率理念的淡漠仍然是制约司法正义的瓶颈。笔者认为，就公众对司法正义的可信度而言，正义具有两项不可分割的内容，既公正和效率。

    一、效率是司法正义的基本价值

    诉讼的效益在狭义上一般称为效率，指以一定的司法资源投入换取尽可能多的案件的处理，即提高单位时间内的有用工作量，加速诉讼程序的运作效率，降低诉讼成本，减少案件积压和司法拖延等现象。诉讼公正价值包括实体公正和程序公正两个方面。实体公正是通过合理的诉讼实现社会正义的目标，而程序公正是指实现这一目标本身所应符合事先设定的特定的公正标准。日本学者将前者称为通过司法实现的公正，将后者称为司法本身的公正。[ii]

　　程序的公正与效率价值之间既有统一的一面，也有矛盾的一面。其统一性表现在：（1）在不妨碍公正价值实现的前提下，应尽可能加大诉讼程序的运作效率，其对国家、社会及公民个人都能产生利益；（2）效率可以为公正提供保障。如果诉讼拖延得很久，有些证据本身变化、消灭、证人记忆模糊，就会给案件的处理造成困难，也难以保证案件办理的准确性与公正性；（3）效率使公正更具有价值。如果没有效率，正义可能会失去其应有的价值。因此西谚有云：迟来的正义即非正义（Justice delayer is justice denied）。诉讼是一种利益实现的合法方式，而利益具有时效性，迟来的利益往往变成不利益，也就无所谓正义而言。因此利益和效率价值的合而为一是司法正义的应有之义。

　　在办理具体案件中，公正与效率在某种程度上会产生矛盾。为实现公正，过分追求案件细节的查明和客观真实的再现，必然会导致效率的低下，但如果只讲效率，而违背诉讼的规律性，虽然结案率很高，但错案往往也会增多，使公正受到损害。笔者认为，公正与效率之间的矛盾客观存在，法律应容许在一定范围内一方的牺牲和让位，按照法的价值的冲突和衡平原则加以调整。在某种情况下，国家、社会及当事人或许宁愿牺牲一定的公正价值，来换取诉讼的效率价值。两种价值只有在过分强调一方的前提下才会产生非此即彼、无法调和的矛盾。在司法领域，从传统的诉讼价值理念上而言，理论界和实务界可能更多地关注诉讼的公正价值，而偏废诉讼的效率价值，这实际上使两者本可调和的矛盾变得更为尖锐。

　　诉讼的效率，应当成为司法最重要的问题之一。就刑事诉讼而言，诉讼效率无论对于控制犯罪，还是保障人权，都有极为重要的意义。在美国、日本等国，要求迅速审判是被告人的宪法权利。依照美国宪法修正案第6条规定，在所有的刑事诉讼中，被告人享有由发生罪案之州或区域的公正陪审团予以迅速的公开审判的权利。日本国宪法第37条第1项规定：“在一切刑事案件中，被告人享有受到公平的法院迅速、公平审判的权利。”对国家来说，刑事程序的效率在实现刑罚权和保障人权方面的作用也至关重要。通过刑事程序的迅速运作，一方面可以尽快解脱无辜的以及依法不应追究的被告人，另一方面可以为达到适用刑罚的预期效果提供基本的保障。对一般最终判决有罪的人而言，虽然诉讼中的羁押时间可以在刑期中得到折抵，但拖延和低效率的诉讼仍然有违诉讼的无罪推定原则和被告人的基本权利。刑事诉讼是国家利用公权力对犯罪嫌疑人个人行为收集证据、确定有罪的过程，这种过程需要采取某种必要的限制人身权利的措施，而其又是在假定其无罪的前提下所实施的，因而需要不被无辜迟延地进行。应当看到，随着各种社会矛盾的不断涌现和激化，刑事案件数量以令人难以承受的速度在迅速增长，对办案力量和诉讼经费造成巨大压力，因此采用一种合理、正当的程序简化诉讼环节、加快办案节奏无疑是一项可行的解决问题的途径。

    与刑事诉讼比较，从民事诉讼的价值取向和目的来看，其更应强调诉讼效率。在很多情况下，“速审速决”更能体现公正与权威，也是当事人与法官都希望看到的。民事诉讼的目的在于实现当事人的权利，使当事人之间的权利义务关系回复正常，以“维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行”（《民事诉论法》第2条）。如果诉讼不讲求速度和有效性，就从根本上背离了上述目的。正因为如此，我国民事诉讼法第2条规定了民事诉讼的任务，并在该语前冠以“及时”二字，意在强调诉讼程序对效率的追求。

    综上，如果说公正是诉讼的基本价值、最高价值或第一位价值目标的话，却不能认为公正是诉讼唯一的价值目标。效率同样是诉讼的重要价值之一。英国前大法官丹宁勋爵曾对法律的正当程序和诉讼价值有一个精辟的论断：我所说的经“法律的正当程序”，系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法。促使审判和调查公正地进行，逮捕和搜查适当地采用，法律援助顺利地取得，以及消除不必要的延误等等。[iii]

    二、程序和制度的合理设计是提高诉讼效率的重要路径

    如果说“通过程序实现正义”是司法公正的必然要求，那么“通过程序提升效率”则堪称提高司法效率的重要路径。对于程序正义的概念现在往往讲得很多，但执法者和法律学者谈起程序正义，往往强调司法工作者应当严格遵守既有的法律原则、司法制度和操作规程（规则）来办理案件，以实现实体的正义。笔者认为，如前所述，事先设定的程序必然绝大部分都是符合司法公正的要求的，但很多繁琐的程序并不能体现出效率这一诉讼价值。例如在刑事诉讼的司法实践中，有些案件被告人认罪，事实清楚，证据也没有问题，被告人对事实及证据亦无异议，但由于较为严重，不能适用简易程序，只能按照普通一审程序审理，所有事实、证据都在法庭上进行调查，所有审理步骤都操作一遍。这种做法，既无必要，也浪费十分有限的司法资源，还给人以做戏的感觉。而在英美国家，虽然我们普遍认为当事人主义的诉讼模式最浪费时间和诉讼成本，但其如果被告人认罪，对事实和证据无异议，就可以不再进行陪审团审理或者进行辩诉交易。此外，我国刑事诉讼法关于一审程序的规定，除了要求人民法院和控辩双方“应当”进行必须进行的程序外，在许多地方都用了“可以”这种授权性表述。这种“可以”进行的程序，不是必须一律进行的。在被告人认罪案件的审理中，有许多可以省略，从而避免不必要的浪费，提高审判效率。繁复和不必要的程序制约了诉讼的高效，但要改变这种情况，除了执法观念的转变，有效的途径也就只能从简化程序入手，两高和司法部《若干意见（试行）》的实施是一个很好的例子。

    再如，在民事诉讼中，基于民事诉讼和刑事诉讼同样的客观真实的证明标准和诉讼的职权主义模式，强求法官发现民事案件的客观真实，因此民事诉讼的繁复和迟延往往体现在对证据的查证、举证、质证和认证上，纠缠于事实本身而不是在诉讼规则上，加上为追求实体公正的需要，普遍认为合议庭审理方式要优于独任审判方式，因而大量的案件采用普通程序审理，占用了大量的诉讼资源和当事人的精力。朱苏力教授在他的《送法下乡——中国基层司法制度研究》一书中描述了乡土社会中的“乡土法官”的办案方式——炕头审判，虽然这种审判方式可能并不符合现代法治形式和器物主义的要求，但面对大量的民事纠纷，这是一种无奈和有效的选择——通过几分钟或十几分钟的炕头审判解决纠纷。

    程序是一把双刃剑，严格、繁复的规则可以约束司法者的权力滥用，以体现法律诉讼的机械性和工具性，以达到更大程度的公正，但它不能体现出诉讼的效率价值，这在一定程度上反而被体现为不公正。要体现诉讼的效率性价值，仍然也只能从程序和制度着手。虽然强调诉讼中要体现效率可能会影响到公正的实现程度，但我们在实践中所发现的这对矛盾往往是在其冲突绝对化的情况下所产生，这就让我们忽视了其统一和互相容忍的一面。程序可以保障公正，但同样也应该体现效率，而效率的实现也更能维护“及时”的公正，公正和效率可以达到这种平衡。笔者认为，缩减对诉讼结果公正性无益的不必要程序，从体制上减少不必要的诉讼环节，从执法观念上把“消除不必要的延误”这一程序的时效性作为正当程序概念的重要内涵之一来加以理解，就可以达到这种平衡。

三、体现效率价值的程序设计构想

（一）、诉讼程序上的简化。提高诉讼效率，关键在于合理配置司法资源，根据案件具体情况适用不同的程序。我国刑事诉讼和民事诉讼设计的一审程序体系均较为单一，除了普通程序，就是简易程序。现有的程序设计存在较大问题，对简易程序的适用范围界定过于原则和狭窄，且由于规定可以在某种情形下由简易程序转换为普通程序，承办人员往往利用简易程序与普通程序之间的转换机制，变相超审限结案。笔者认为，在当前社会发展节奏加快、案件大量增加的前提下，立法者在设计诉讼程序时应当从诉讼经济的原则出发，在保证诉讼公正的前提下，要充分体现诉讼周期的缩短、诉讼程序的简化和审级层次的减少，以及相应诉讼费用和成本的降低。扩大简易程序适用范围的观点，在理论上已经成为主流，它一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，罪责分明的轻微刑事、民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现“简出效率”。另一方面，可以保证司法机关有更充裕的时间和精力来处理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件质量，达到“繁出精品”。

另外，在简化现有诉讼程序的同时，完全可以设计一些诉讼内和诉讼外的特别程序，切实提高办案效率。这些方面实际上可以借鉴国外比较成熟的诉讼体制。就刑事诉讼而言，国外主要通过以下方式简化诉讼：（1）采用简易程序。如德国《刑事诉讼法典》第四百零七条至四百一十二条规定的处罚令程序就是典型。实践中约整个刑事程序的一半左右，便是以处罚令程序来处理。即对于轻罪，检察院可以舍弃提起公诉，进而舍弃开庭审理程序，而是申请法官签发处罚令予以处理。[iv]法国、意大利、日本等国也有类似针对轻罪案件的处刑命令简易裁判程序。（2）减少普通程序中的诉讼环节。如英、美等国采用罪状认否程序和辩诉交易程序，常常导致法官的直接定罪和处刑，从而简略了组织陪审团进行听证的程序。（3）采用特殊程序。即针对特定类型的案件，采用特殊程序，既有利于实现公正，又有利于提高效率。如交通案件速决程序，少年案件程序等。就民事诉讼而言，则主要体现在小额案件的简易诉讼体制和ADR方式（诉讼外纠纷解决程序）[v]等。在美国的州法院或联邦法院内备案的案件中，其中很小比例的案件是确实经过庭审的。大部分案件可以通过由被告提出“即决审判动议申请”——不经过庭审，但在给予对立观点充分陈述的机会之后就解决案件的程序。[vi]以上诉讼体制均在不同程度上缓解了诉讼压力、提高了诉讼效率。因此，在符合一定条件、做好立法准备的前提下，我国的刑事诉讼和民事诉讼中均可以有选择地借鉴和引入上述诉讼程序。事实上，两高和司法部的《若干意见（试行）》是刑事诉讼简化的一种尝试。另外，上海市高级人民法院于2002年8月1日起在全市法院试行新制定的《关于适用简易程序审理一审民事案件的若干操作规程》也体现了建构正当程序的一种现实的制度创新。根据此规定，快审民案将占所有民事案件的85％左右，某些案件最快只需一天审结，这将大幅度提高法院的办案效率。[vii]

    （二）、工作机制上的简化。

客观地讲，我们由刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等三大诉讼法及相关司法解释构建的司法程序制度还是相对比较完备的，问题的关键是由于不少司法工作者办案时“重实体、轻程序”的倾向过于强烈，致使不少司法程序形同虚设。不少超审限结案的案件，大多是承办人无视程序法而人为拖延所致。当然，现在不少本该靠法律思维判断的法官、检察官，将大部分时间耗费在事务性工作的安排、处理上，做了许多本该由书记员或法警承办的琐事，可能也是案件久拖不决的一个因素。另外超审限办案虽然是一种严重违反程序法的行为，但在对承办人的处罚措施上明显不力，没有刚性的制约制度加以约束。现有的工作机制在一定程度了容忍和制约了诉讼效率的提高，因此通过机制的创新提升效率也是提高司法效率的重要方法之一。

1、建立超期限办案责任追究制度。

从立法和司法实践的基本要求来看，违反、超越法律规定的诉讼期限办理案件属于严重违反程序法行为。超期办案不但侵犯诉讼当事人的程序权利，而且本质上侵犯其实体权利，近两年来，高法和高检所开展的一系列教育整顿活动一直将清理积案和超期案件作为重点整治内容，也取得了一些效果，但在实践中对超期结案的承办人而言，无明确的处罚机制，超期结案属于一般违反程序法行为的观念在许多执法者的头脑中存在。因此，笔者建议，两高应当制定明确的超期办案处罚措施的规定，以可操作的制度来严格约束办案人员依法在审限内办案。同时对于司法实践中由于立法过于原则和宽泛而存在的“可变期限”进行适用条件细化，如在简易程序转为普通程序、刑事诉讼中重新计算羁押期限、换押制度等方面都存在变相超审限的情形，应当严格加以规制。

2、健全现有的司法人员主办制度。

主诉、主办检察官和主审法官制度在全国检察、法院机关均已普遍展开，这一重大的司法制度改革无疑对现代法治具有重要的进步意义。“司法官员主办制度的全部动机在于突破行政化的司法管理模式，强调司法工作的专业化对于司法自治和司法公正的特殊必要性；而以主诉检察官和主审法官制度为代表的司法专业化改革，全部的目的正是实现公正司法。”[viii]笔者认为，在这一制度实施之前的司法机关，无论如何都脱不了泛行政化的现状，所有案件的审查、审理与行政机关的行政事务处理并无多大区别，每件案件都要经过机关内部类似于行政官员的层层审批，承办人对案件的处理只有建议权而无现实的决断权，这固然违反司法权追求公正的理性判断的本质而与行政管理事务混淆，同时这种层层审批制度完全不能体现出诉讼的高效率。随着两院司法改革和司法人员职业化建设的推进，主诉、主办检察官和主审法官制度在一定范围内得以推行，这无疑可以改变上述现状，然而在司法实践中这一制度尚未完全发挥其重要作用，这主要体现在案件适用范围和主办人员职责范围方面。以检察机关为例，这一制度主要集中在反贪、公诉部门执行，其他办案部门仍然沿袭老的办案制度。另外即使在公诉和反贪部门，该制度在执行上也有走样，首先很多地方的检察院仅仅是对主诉、主办检察官进行任命，在实际办案时，仍然要由处（科）长和分管检察长审批；有的地方对可适用主诉、主办制度的案件范围限制过严，有的地方没有明确的主诉、主办检察官职责，导致权责不明；更重要的是没有配套的激励机制加以辅助，使很多主诉、主办检察官感到，实行这一制度后自己承担错案责任的几率远远大于所可能获得的奖励甚至没有奖励，积极性普遍不高，对稍许复杂的案件仍然实行审批制，司法职业化改革的初衷明显被大打折扣。因此笔者建议，对于这项既利于维护司法公正、又能提高诉讼效率的措施应当重新加以设计，一是应当在检察和法院的全部办案部门实行这一制度。各部门办理的案件和工作性质虽有区别，但其均符合司法权的本质特点，在强调司法人员个人独立办案的今天，这些不同类别的办案程序并无本质区别；二是应当细化主办司法人员的工作职责和错案追究责任，特别是要明确规定何种情形的案件可以适用集体审查、审理制度，以减少办案人员故意推卸工作职责的现象；三是应当建立与司法人员主办制度配套的激励机制，明确主办人员在何种情形下可以获得的物质奖励和精神奖励，以使主办制度权责分明、权利义务对等，充分提高其工作积极性。笔者同时设想，在公正执法的同时对办案节奏快、工作效率高的人员也应当予以奖励。

（三）、建立司法人员职务分类制度。

    司法权的独立性决定了法律职业人员的工作独立性，其在办案时不应该受到其他行政机关行政权力的影响，同样也不应该受到法院和检察机关内部行政权力的控制；司法权的判断性决定了法律职业人员的工作专业性，其不应该埋首于与“判断”无关的事务性工作而难以抽身，否则其司法工作的效率价值无法体现。因此作为法律职业人士的法官和检察官，他们需要在一些必要的辅助之下完成其司法职责。职责越重要，需要的辅助越多、越精细。但是，法官和检察官并不因此相对于辅助人员而成为一个行政管理官员，因为专业化是法官和检察官的生命。法院和检察机关内部明显存在司法事务和行政事务的分类，因此将全体工作人员按职务和职位分类应属当前一项重大的司法改革措施，两高也正在着手推行。笔者的设想是，无论将法院、检察机关人员如何分类，首要应考虑的一点是：在设立办案职能部门的前提下，应当以各个法官和检察官为中心组成若干个办案组，由一名法官或检察官和若干个事务性人员（或书记员）组成，要改变把书记员当作助理检察官、法官后备军的管理制度，设立独立的司法书记官制度，为司法官从事事务性工作。

    结语：司法制度改革自然要以实现司法公正为终极目标，但也不能忽视司法效率这一价值取向，因为没有效率的司法是成本过于昂贵的不切实际的司法。近年来对诉讼的效率价值越来越被法学界所重视，不过在司法实践中要真正落到实处却不是一件易事，这与片面追求诉讼程序公正价值的传统观念有很大关系。笔者企盼立法和执法者能真正树立效率价值应与公正价值并重的观念，充分重视公正与效率的统一性，设计出两项价值能协调共存的正当法律程序，以使司法体制能真正有序、高效、健康地运作。

                                （作者单位：嘉兴市人民检察院）