马正良 徐明福

　　【引言】
　　随着全国城市化进程的不断增快，开发区建设的迅猛发展，旧城改造、基础性设施建设等均较大份额地占据了各级政府工作日程，由此而引发的房屋拆迁问题相应地也成为城市建设的一个首要前提。
　　2001年6月13日国务院颁布的新《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的出台及随后各级地方政府的相关配套法规的制定，标志着我国城市房屋拆迁法律系统的日益完善，城市房屋拆迁也进一步走向了规范化和法制化。然而近年来作为房屋拆迁的另一个重要组成部分——征用集体土地的房屋拆迁，由于其适用法规的不规范，从而导致纠纷呈明显上升趋势，已经成为拆迁户们投诉的热点和政府部门管理的难点。本文将通过对我国征用集体土地上房屋拆迁与城市房屋拆迁这两种拆迁行为进行分析，来研讨征用集体土地房屋拆迁的法律适用问题。
　　一、面临的尴尬的现状
　　我国《条例》第二条明确规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”以及第三十九条规定：“在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置，参照本条例执行”。由此可见，该条例只适用于国有土地上的房屋拆迁，而不适用集体土地上的房屋拆迁。而随着各地政府在把招商引资作为“一号工程”，拼命“筑巢引凤”，大力进行开发区建设，在城市边缘乃至县城、小城镇大肆征用集体土地，开辟各类开发区，而在征用集体土地后势必碰到该土地上房屋拆迁问题。面对这类房屋拆迁我国目前尚未有全国性的专门针对这类拆迁具体的法律规范予以调整，各有立法权的地方政府均纷纷制定地方性法律规范予以调整，例如杭州市出台的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、宁波市出台的《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。那么对那些没有立法权的地区来说，在没有拆迁法律法规支撑的情况下，又要不能停止对集体土地上房屋拆迁工作的进行，该如何解决这一难题呢？
　　二、不同观点之分析
　　正因为有以上这一尴尬局面的存在，所以在实际操作中各地的做法各不相同，观点也五花八门，归纳起来主要有以下两种：
　　第一种观点认为，由于在《条例》第七条中规定申领房屋拆迁许可证条件之一为具备“国有土地使用权批准文件”，而集体土地开发之前则必须先征为国有土地后方可，此征地行为即视为国有土地使用权批准文件，从而该块土地性质也就转变为国有土地了，所以符合《条例》第二条之规定，就应完全适用该《条例》。对之，笔者认为，这一观点是错误的。首先，实际上，在征用过程中，房屋拆迁总是后于土地征用，国土部门也是在房屋并未拆迁前就已批准颁发相关文件（包括国有土地使用权证），《条例》中“国有土地使用权批准文件”是指原有国有土地准许开发使用的许可，而并不是指对集体土地征用的许可。若依照这种观点，那么所有的拆迁均可视为城市规划区内国有土地上的房屋拆迁，征用集体土地这一概念也没有存在的必要，征用集体土地上的房屋拆迁更是多此一举；其次，被拆迁人所涉房屋的土地性质仍属集体土地，其所持有的是“集体土地使用证”或“集体土地建设用地使用证”，并没有房产证，这些并非《条例》中所指的“房产证”和“土地使用证”；再次，被拆迁人房屋土地系无偿取得，房屋也并非是土地征用后新建的建筑物、构筑物，因此，与《条例》规定的拆迁补偿安置标准相距甚远。
　　第二种观点认为，在目前情况下，对于征用集体所有土地上的房屋拆迁，已有《土管法》及有关实施细则作了相关规定，如《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《浙江省实施办法》）第二十六“被征用土地上的育苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”；第二十八条“市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准”，所以应适用《土管法》及有关实施细则，依据其进行征用集体土地上的建筑物、构筑物的拆迁补偿与安置。笔者认为，这也是欠妥的。首先，《土管法》规范的重点是将集体土地征为国有，然后按照被征土地原有用途给予补偿，对地上建筑物等按照其实际价值计算。至于对房屋拆迁的被拆迁人的住房拆迁安置，其中又牵涉到如何确定安置人口、安置面积、安置房屋的价格、户口转为城镇、养老就业、撤村并居等一系列的问题，《土管法》根本没有作相应的规定；其次，在程序上，对征用集体土地上房屋拆迁的主管部门的确定、拆迁管理以及拒绝拆迁救济途径，纠纷的处理等均未作任何规定，所以在程序上根本无法操作；再次，在实体上，只规定了相关的补偿标准，其余再无任何相关拆迁规定，而且其补偿标准也与条例的补偿标准完全不一样。正由于房屋拆迁具有复杂性，譬如安置方式是迁建安置还是调产安置？迁建安置的优点在于费用小，但长久下去，势必形成“城中村”；而调产安置优点在于一步到位，以城市多层成套住宅进行安置，缺点在于费用大。所以单一的《土管法》根本不能解决征用集体土地上的房屋拆迁这一社会复杂问题，如要由《土管法》来规范，必定会造成房屋拆迁工作的严重滞后。
　　三、解决目前困境之办法
　　目前，在相关法律法规出台之前，笔者认为各地政府可依据《土管法》及相关实施办法，在充分吸取《条例》等相关法律法规有关拆迁立法经验的基础上，专门就征用集体土地上的房屋拆迁制定规范性文件，予以调整，以填补集体土地上房屋拆迁的空白。A、拆迁管理部门的确定：依据《土管法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。在《浙江省实施办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，从而确定土地管理部门或政府授权其他部门（杭州市与宁波市征用集体土地房屋拆迁的地方性法律均确定由土地管理部门负责）主管征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，包括拆迁许可证的审查发放、拆迁期限的延期审批、拆迁裁决的作出及执行等。B、补偿安置的标准：在辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及附属物以及安置补偿事宜，各地政府依照相关实施办法如《浙江省实施办法》第二十八条之规定，制定了相关的农民住宅房屋及乡镇企业生产用房拆迁补偿安置办法；C、拆迁程序上：参照《条例》中的相关程序予以执行。此建议的合法性由下列两个地方性法律法规相印证：（一）杭州市人大常委会通过的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二条明确规定“凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。因成片开发建设征地拆迁涉及零星国有土地上房屋及其附属物拆迁的，按本条例实施管理，但其补偿、安置标准按《杭州市城市房屋拆迁管理条例》执行”；（二）杭州市人大常委会通过的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第二条明确规定“在本市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。因旧城成片改造需要拆迁零星集体所有土地上房屋的，按本条例实施管理，但其补偿、安置标准按有关规定办理”。其法学原理即《条例》中的程序性的规定可适用在集体土地上房屋拆迁，只不过在房屋补偿安置这一实体性的内容仍按原集体土地房屋拆迁补偿安置的办法执行。
　　总之，集体土地上所产生的一系列法律关系是一个十分丰富的话题，本文所述只是笔者浅初的认识，在许多领域和空间有待深入研究。随着我国司法实践的不断深入改革，物权法的出台，集体土地上产生的一系列法律关系将越来越法律化、规范化。